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“功夫在诗外”。在新农村建设中，这句古老的箴言常常被运用来解释跳出“三农”抓“三农”，新农村建设需要通过城市化、工业化、市场化来推进。不仅如此，新农村建设还需要通过城市政府职能的转变与创新来推进，没有城市政府就业政策、城市管理政策、社会政策的支撑，新农村建设是不可持续的。本文的重点不是具体分析城市政府的这些政策，而是试图提供一种可供选择的认识框架和理论解释。基于农民从农业部门转移到非农部门的就业转变，城市政府的职能转变与创新至少包括实现农民工非歧视性就业、城市生活、公民身份获得以及最终市民化等方面。
一、新农村建设向城市政府职能转变与创新提出的新要求
发展现代农业是新农村建设的首要任务，通过农业技术扩散、工商资本投入、农产品市场体系构建等方式对传统农业进行改造，形成高效农业，实现农业部门的经济增长，是新农村建设直接而重要的途径。而伴随着农业劳动生产率的提高，会出现大量农业剩余劳动力。这既是新农村建设的重要组成部分，又是新农村建设可持续发展的根本保证。
改革开放以来，我国形成了两种农业剩余劳动力非农化的途径，即“农村工业化”与“城市化”。改革开放早期，我国较多地采取了第一种劳动力就业结构转变方式。从1978年到1997年，超过1亿的农村劳动力从农业部门转移到乡镇企业，在此期间，乡镇企业产出增长率年平均超过20%，但在1997年后，乡镇企业的增长速度显著放慢，甚至趋于停滞。［1］与此同时，“农民工”现象开始产生并不断发展。国务院2006年4月发布的《中国农民工调研报告》显示，中国共有2亿农业转移劳动力，其中农民工数量为1.2亿左右，以“城市化”吸收农业剩余劳动力，已经成为农业剩余劳动力转移的主要形式。
农业剩余劳动力吸收方式从农村工业化向城市化的转变，正体现了农村与城市的差别。乡镇企业在改革开放早期的高速增长，得益于地方政府的政策扶持…… |
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