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　　【摘  要】：巡视制度是中国古代官吏制度的重要组成部分，历代统治者都非常重视。从其发展历程看，巡视制度最初出现在原始社会，经历了奴隶社会、封建社会的历史时期，在监察官吏、肃反贪腐、维护统治等方面发挥了积极的作用，对于加强巡视工作，推进全面从严治党具有重要的借鉴意义。本文主要运用文献法，简要阐述中国古代巡视制度的演变，研究分析古代巡视制度的特点及利弊得失，在此基础上，尝试探讨对加强党内巡视工作的启示。

　　【关键词】：中国古代巡视制度；启示

　　巡视制度在中国历史上源远流长，贯穿中国古代历史，历代相沿，不断演进。古代统治者定期或不定期派遣官员巡视地方，监察地方官员、整肃官场风气，在历代王朝的监督体制中具有举足轻重的地位和作用。
　　一、中国古代巡视制度发展历程
　　中国古代巡视制度的发展经历了较为漫长的历史过程，通过历代王朝不断的健全与完善，逐步形成了内容、方式比较健全的巡视监察方式。
　　（一）巡视制度的萌芽期。巡视制度最早可以追溯到原始社会。早在尧舜时期，帝王采取每五年巡狩四方的办法，考察了解诸侯的政绩，这也是巡视制度的雏形。根据《尚书》记载，“五载一巡守，群后四朝。敷奏以言，明试以功，车服以庸。”进入奴隶社会以后，巡视制度了新的进步。夏商周时还设有称之为“方伯”的官吏，“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察①。在殷墟发现的甲骨文中，有东史来、乃令西史的记载。现代著名考古学家陈梦家经考证认为，东史、西史是指帝王派往向东或向西的使者，这些使者代王巡视，监察各地诸侯是否对帝王忠诚，检查其在属地的政绩②。
　　（二）巡视制度的建立期。封建社会初期的秦汉时代，巡视制度正式建立起来，中央政权设立了巡视地方的常驻、专职巡视官员；地方政府也设立了相应的巡视机构，建立了督邮、廷掾等相对完善的巡视制度。秦灭六国后，建立了中央集权的国家，实行了郡县制治国，成立了庞大的官僚结构。为了稳固统治，管理官吏，秦设立了御史大夫，采取中央派人巡视以及郡巡县的方式加强行政监察，初步形成了中央、地方的巡视体系。两汉时期，巡视制度得到了较快发展。为巩固削藩的成果，加强对地方的监控，进一步强化中央集权，汉武帝把全国划分为十三个监察区，称十三部，每部设立一名刺史，作为该部所辖郡国的专职监察官，分部巡视郡，郡派官吏巡视下一级地方行政。
　　（三）巡视制度的完善期。秦汉之后，随着封建君主制度的进一步确立，巡视制度不断完善，走向成熟。隋朝时，御史成为相对独立的中央专职监察官，地方上设立司隶台和谒者台，负责巡察工作。唐朝设立“一台三院”，设置御史台，直接听命皇帝，专使监察职能，不定期派遣监察御史巡视地方州县；下辖台院、殿院、察院，各司其职、各有侧重，其中察院的职责是巡视郡县、稽查各部以及监军，在这一体制中，各部门职责明确，互相配合，巡视力度明显加大。在唐太宗时期，还建立了十道巡按地方制度，后来，又将十道巡按史改为采访处置使、观察处置使，进一步强化了巡视工作。
　　（四）巡视制度的强化期。隋唐时期建立的一系列巡视制度，为宋、元、明、清等朝代的积累了经验、奠定了基础。宋代以后，巡视制度不断强化，进入了鼎盛阶段，明清时期达到顶峰。宋朝通过监司定期巡视各地，实施行政监察，发现问题及时弹奏；元朝将全国划分为二十二个监察区，对全国的府、州、县进行常态化的巡察监督。明成祖即位后，中央御史巡按成为定制。他将全国划分十三个监察巡视区，相应设置十三道监察御史。监察御史平时管理归都察院所辖，但在履行监察巡视职能时不受其控制，直接对皇帝负责③。清朝时，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视，并给予监察御史密折言事的权力。
　　二、中国古代巡视制度特点
　　纵观中国古代巡视制度的发展历程，是一个不断改革、不断完善的过程。有以下几个特点：
　　（一）以“权”强巡。从历朝历代的巡视制度看，最大的特点就是“小吏巡大官”、“重权作保障”。根据唐代《通典》记载，“御史为风霜之任，纠弹不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉。”除了帝王亲自出巡外，从事巡视工作的官吏普遍级别较低，但被赋予重权，巡视对象都是职务级别比自己高的官员，有效增强了巡视官吏的权威性。汉代的刺史作为年俸六百石的小吏，却能够巡视年俸二千石的官员；“绣衣直指”的官员直接对皇帝负责，权力很大，甚至可以诛杀地方大员。这一点也是统治阶层维护统治所需，负责巡视的官吏职级低，便于帝王掌控，有了强权作保障，巡视官员拥有更大的震慑力、话语权，不易受到地方官员的牵制和外来势力的干扰。
　　（二）以“法”立巡。统治阶层出台了一系列的法规，明确巡视官员职责，规范巡视工作，提高巡视成效。在这些法规中，最具代表性的是西汉时的《六条问事》，成为历代巡视官员遵循的基本原则。隋唐时的《刺史巡察六条》、《唐六典》，进一步拓展了巡视范围。明朝时，颁布《宪纲事类》、《巡历事例》，规范巡按御史工作。清朝则制定了《台纲》及《都察院则例》来约束监察御史，明确了巡视职权，确保巡有依据、巡有内容、巡有准则，较好地促进了巡视工作规范化。同时，在任职时间、出巡时间也作了明确规定。比如，汉代刺史八月出巡，年底汇报。隋朝刺史任期一年，二月出巡郡县，十月回朝奏报。
　　（三）以“制”促巡。进入封建社会以后，统治阶层通过完善相关机制，促进巡视工作开展，这是古代巡视制度的一个显著特点。古代巡视制度中，建立了明察与暗访向结合的机制，一方面帝王派遣巡视官员到各地亮明身份，通过审理在押犯人、查阅官府档案、社会走访调查等形式巡视存在问题；另一方面，派人微服深入各地，不亮身份，走访调查，以求了解到真实情况。《后汉书·李摭传》记载，汉和帝派遣使臣到各地暗访民情、观察风俗。建立了定期与不定期的巡视机制，在定期巡视地方的同时，帝王会不定期开展巡视，或派遣专人进行巡视，基本上实现了巡视的常态化和全覆盖。
　　（四）以“严”治巡。严格选拔巡视官员、严格加强巡视队伍管理，也是古代巡视制度的一个鲜明特点。在巡视官员的选任上，主要把握了“品行正、素质高、经验足”的原则，巡视官员大多从勤政廉洁、刚正不阿的基层官员中选人。唐代《通典》记载，“监察其选拜，多自京畿县尉”；宋代的《册府元龟》提到，“女幸直不畏于权势，继乃执我公宪，助兹朝治，使豪戚敛手，奸邪屏迹，允所谓邦之司直者焉。为官择人，于斯为善。”同时，对巡视官员的管理也是非常严格。《明史·职官二》载：“凡御史犯罪，加三等，有赃从重论”；御史巡视结束后，由都察院“查勘考察保结，称职者具奏，照旧管事；若有不称，奏请罢黜。”
　　三、中国古代巡视制度利弊分析
　　古代巡视制度作为历代王朝行政监察制度的一个组成部分，进一步促进了中央集权，巩固了皇权专制，缓解了社会矛盾，但其弊端也是非常明显。
　　（一）古代巡视制度的作用。在古代，由于交通条件限制，信息渠道闭塞，中央对地方的掌控力弱，统治者对地方官员工作情况无法及时掌握。在这一背景下，巡视制度有利于帝王监控地方官员，维护中央的集权统一。巡视制度主要以实地调查、实地走访为主，而不是坐等来人检举，较好地把握了行政监察的主动权，提高了监察效果；同时，巡视工作能够及时发现官员贪腐行为，惩处不法官吏，有利于遏制权力腐败、整肃官场风气。巡视制度打破了帝王只能依靠官员行文了解官场情况的制约，扩大了信息来源，能够全面直接了解地方官员真实表现情况，有利于加强对官员的考核，做到选贤任能。
　　（二）古代巡视制度的弊端。古代巡视制度的作用明显，也也会不可避免产生各种弊端。归根到底，不论是帝王亲自巡视，还是派遣官员巡视，都充分体现了对皇权高度的依赖性，无法避免“人治”的弊端。由于赋权过重，导致巡视官员权力扩张，一方面干扰地方行政，另一方面成为地方官员笼络、贿赂的重点对象，往往经受不住诱惑，与贪官沆瀣一气、同流合污，助长其营私舞弊、贪污纳贿。在古代，巡视工作容易沦为官场争斗、官员倾轧的工具，弹劾谁、不弹劾谁，全看背后的政治势力的操控。为了防止巡察官员腐败，统治者又要派遣心腹，监督巡视官员，大大增加了行政成本。
　　四、中国古代巡视制度启示
　　古代的巡视制度根本目的是维护封建统治，但其特定历史时期发挥的作用，积累的经验，对于当代巡视工作仍有较强的参考价值和借鉴意义。
　　（一）要在巡视法制建设上下功夫。从古代巡视制度的发展历程看，历朝历代都非常重视巡视法律法规的制订和完善，这也是古代巡视制度发挥作用的核心所在。但同时，也必须看到，古代巡视制度最大的弊端是依靠“人治”，而非“法治”。因此，在现代中央巡视工作中，要避免现代巡视工作重蹈古代巡视制度的覆辙，就必须从古代巡视工作中吸取教训，构建法治化的巡视制度，提高巡视工作法治化、规范化水平。党的十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”的目标，巡视工作作为党内监督的重要举措，必须注重运用法治思维和法治方式规范巡视行为。要从制度层面上规范巡视工作。突出顶层设计，系统地架构巡视制度体系，形成完整的制度链，并与整个国家法律制度形成完整的制度系统④。要依据刚刚修订的《中国共产党巡视工作条例》，结合各地实际情况，围绕巡视工作任务、机构设置、程序方式、成果运用等环节，深入总结巡视实践中创造、积累的做法、经验，加以概括提炼，并上升到制度层面；要全面梳理现有巡视工作的规范性文件，该修订的修订，该废止的废止，该细化的细化，便于执行落实。要在党纪国法的框架下开展巡视工作，做到不越位，不缺位；不遗漏问题、不冤枉好人。
　　（二）要在巡视体系建设上做文章。从秦汉到明清，历代王朝都成立了专门的巡视机构，构建了从中央到地方的巡视组织架构，经过不断的探索实践，逐步形成了一整套分工细致、职责分明、程序严密的巡视体系，对当代加强巡视工作的机构设立、权限设置、职责设定等方面提供了有益启示。在当前的巡视工作中，被巡视对象都是各级领导干部，尤其是党政“一把手”，手中掌握的资源多、权力大。因此，必须要围绕巡视体系建设做文章，在增强巡视工作的独立性、权威性上下功夫，促进巡视工作开展。在机构设置上，各地要参照中央巡视工作的组织架构，加快建立健全省、市、县（区）一级的巡视机构，落实专门人员，加强经费保障，实现巡视工作“全覆盖”；并实行垂直领导，与被巡视对象无隶属关系，增强巡视工作的独立性。在权限设置上，要应当正确认识巡视工作的重要性，树立新的巡视工作理念，尝试适度赋予巡视人员必要的处置权，特别是对要求立即整改，而整改不到位的问题，赋予现场处置的权力，增强巡视工作的权威性和威慑力。在职责设定上，明确巡视机构的职责，理顺巡视机构与纪检监察机构的关系、与所巡视地方的行政关系，不承办具体案件，不干预被巡视地方（部门、单位）的日常工作。
　　（三）要在巡视机制建设上抓创新。古代巡视制度中，在巡视方式、结果运用等方面的机制建设上，积累了许多宝贵的经验，比如，实行巡视回避制度，采取灵活多样的巡视方式，运用巡视成果考核奖惩官员等等，值得当代巡视工作借鉴。积极探索创新巡视交流制度，尝试推行跨地区、跨部门巡视，便于发现问题，将巡视工作的效能最大化。强化成果运用机制，将巡视了解到的政绩和发现的问题进行系统整理和分类，再向党委汇报时，一并提出对被巡视官员的奖惩建议；同时，建立健全问题线索查办反馈、巡视回访、整改约谈机制，确保件件有着落，事事有回音，增强巡视工作的实效性。要建立巡视前的调查机制，善于发现不同巡视对象、巡视任务的特殊性，运用新工具、新技术和新手段，改进和创新巡视工作的方式方法，提高巡视工作的针对。要推行定期巡察与不定期巡察、明察与暗访相结合的巡视机制，把网络监督、舆论监督、群众监督与巡视工作有机结合起来，加快巡视节奏，实现巡视全覆盖。要强化巡视工作与执纪监督、干部监督、司法监督、审计监督和群众监督相结合的工作机制，增强监督合力，提升巡视效能。
　　（四）要在巡视队伍建设上求实效。历代统治者为了保证巡视效果，非常注重巡视官员的选拔任用、考核奖惩，对巡视官员的约束极其严格。这一点，对当代的巡视队伍建设具有较强的借鉴意义。再好的制度最终要靠人来执行。巡视干部背负着中央和各级党委的信任，职责重要，使命光荣，必须按照“三严三实”和《中国共产党巡视工作条例》的要求，切实加强队伍建设，真正做到政治更强、业务更精、作风更实、纪律更严。要严格巡视人员选拔，提高巡视队伍的进入门槛，逐步提高巡视队伍的整体素质和能力。所选人员应该党性强，对党忠诚、立场坚定、公道正派，严格要求自己，敢于讲真话、说实话；政策水平高，熟悉党的各种路线方针政策，掌握相关的法律法规原则；工作能力强，能抓住细节，善于做群众工作，熟练掌握巡视工作的方式与方法。要建立责任追究机制，对于失职行为、重大违法违纪行为的巡视人员，要明确责任追究的方式与标准，从严从重处理。加大激励力度，建立“能上能下”、“能进能出”的机制，提拔重用表现突出的巡视人员，清退工作能力差、责任心不强的人员，确保巡视组成为坚强的战斗集体。
　　通过研究，不难发现，古代巡视制度在本质上是封建专制主义的产物。总结其经验教训，可以更好地“古为今用”，取其精华，去其糟粕，进一步加强巡视工作，促进全面从严治党。

　　①王明高，国内外巡视监察制度之借鉴，2008年4月3日，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49151/7079757.html，中国共产党新闻网。
　　②荀言，中国古代巡视制度梳略，《中国纪检监察》，2015年，第7期，63-64。
　　③贡太雷，中国古代巡视制度的历史沿革，中国党政干部论坛，2014 年，第3期，30-30。
　　④金伟东，中国古代巡视制度的历史演进及其启示，中共宁波市委党校学报，2014 年，第6期，81-81。<\/td>"); document.writeln(" <\/tr>"); document.writeln(" <\/table>");