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　　我们正处在人类社会历史性变革的时代，在社会治理的领域中，从20世纪80年代开始，一场轰轰烈烈的行政改革运动在全球范围内持续地展开。在西方国家，行政改革运动也被称做新公共管理运动。虽然发生在政府中的现实行政改革运动会暂时地画上一个句号，但人类历史正在行进中的一场深刻的社会变革在加速前进。事实上，作为这场行政改革运动的结果而呈现在我们面前的是一种新型的社会治理模式。在我国，这种社会治理模式也被直接称做公共管理。在人类社会的总的历史进程中，我们发现，公共管理并不能简单地被理解为行政改革运动的主观创造，而是由于人类社会向后工业社会转型这场深刻的历史性变革提出了建立这种新型社会治理模式的要求。
　　伦理学是一门有着悠久历史的古老学科。但是，人类社会的伦理时代从来也未出现过。当人类进入了农业文明的时代，在制度上，人类所发明的是一种权治的社会治理模式；随着工业文明的出现，人类开始了法治的社会治理模式建构；只是到了后工业社会，人类才可能致力于德治的社会治理模式建设。人类社会向后工业社会的转型，把伦理学研究推到了人文社会科学研究的前沿，催生了伦理学的一种新的形态——公共管理伦理学。因而，公共管理伦理学首先是关于后工业社会中社会治理的基础性科学，它通过对后工业社会治理模式和治理方式特征的把握，通过对后工业社会制度体系设计的构想，提出整个后工业社会的生活原则和理念。当然，在社会治理职业活动的意义上，公共管理伦理学又是一门关于后工业社会公共管理的职业伦理学，主要探讨公共管理职业活动中的服务精神和合作机制。
　　公共管理伦理学研究的是一些全新的课题，是一些在公共管理社会化的过程中被突出出来的时代课题。公共管理伦理学的前身是行政伦理学，是在行政伦理学研究中发展起来的。但是，公共管理伦理学又不同于行政伦理学，因为，行政伦理学主要集中于行政人员职业道德方面的研究，而公共管理伦理学既是公共管理的职业伦理学，又是伦理学的一种新的形态。一方面，公共管理伦理学在社会治理的普遍意义上思考伦理社会到来的历史必然性，试图发现伦理社会所应拥有的全新的社会伦理结构，探讨社会治理制度伦理化的基础和基本原则，不同于行政伦理学的职业伦理定位；另一方面，公共管理伦理学把重心放在公共管理者的职业道德研究上，研究公共管理者职业道德生成的基础和前提，对行政伦理学又有着继承关系。
　　伴随者后工业社会的来临，跟随20世纪后半叶西方国家的行政改革，社会的治理模式着实混乱了一阵子。张康之教授敏锐地意识到社会现象背后涌动的暗流和社会治理模式重构的历史契机。张教授在其5公共管理伦理学6中，运用宏大的历史主义和现实主义相结合的研究方法、中西对比和哲学还原论的研究技巧，创造性地提出了统治型、管理型和服务型三种社会治理模式，并详细阐述了与这三种社会治理模式相关因素，提出了公共管理作为一种新的社会治理模式。在此基础上，张教授开现代中国学者之先河，史无前例地创造了公共管理伦理学。
　　伦理关系是一种普遍的社会关系。作为一种历史现象，伦理的历史几乎与人类有文字记载的历史一样悠久。中国古代思想家的礼序、仁政等就是人类较早的伦理思考，三纲五常作为一种文化规范也是人们之间伦理关系的规范。中国古代思想家特别强调修身，形成了一系列个人道德修养的理论。同时，中国传统也很注重将伦理精神与社会治理和社会制度建设结合起来进行政治统治，形成了浸淫于中国政治肌体几千年的伦理框架。毫无疑问，作为学科的伦理学诞生于西方。在西方，古希腊四德之智慧、勇敢、节制、正义都是对人的道德希望，包含法律、知礼、正义、公平待人在内的城邦精神是对政治伦理的寻求，荷马史诗中则有对英雄既要强大又要节制的伦理规定。在哲学上，虽然西方第一个哲学流派米利都学派没有任何伦理著作问世，但是随着古希腊第一波哲学大潮——自然哲学的兴起，其包含的道德思考内容开创了伦理学研究的先河，赫拉克利特、阿拉克西曼德、恩培多克勒等人在哲学基础上对正义、善恶等伦理维度进行了探讨。
　　当阿拉克萨戈拉将哲学引入雅典并培养了阿尔克劳以及后来的苏格拉底等人之后，哲学在雅典兴盛起来后，古希腊的自然哲学也就渐渐成为历史了。随着自然哲学的终结，与自然论相对立的约定论登上历史舞台。正所谓，世界上存在自然天赋规则与人为规则，当自然的天赋规则虚位时，法律的人为规则必须提上日程。阿尔克劳就以他约定论的立场宣称正义和丑恶不是自然如此，而是约定俗成的。他的学生苏格拉底在使哲学研究从自然哲学转向人生哲学方面更是功不可没，苏格拉底的认为应该用理性的反思获取德性。最后，古希腊雅典的伦理学由亚里斯多德的巨著《尼科马格伦理学》作为理论总结，这最终导致伦理学作为一门学科的诞生。自古希腊以降，伦理学在西方的发展蔚为壮观，先后出现了中世纪以神律学为基础的基督教伦理学，文艺复兴时期的人文主义、宗教改革和政治思想家们的伦理思想，以人性论、功利主义、道德律令下的义务论为内容的近代道德哲学，以元伦理学、人的处境和价值论为内容的万马齐喑的现代伦理学。对比中西，不难发现，在学科上，西方建立起了伦理学这一独立学科，而在中国，虽然伦理纲常充斥于社会的各个角落，科学探索和社会治理都身披伦理外衣，但是并没有一门称为伦理学的专门学科，或者诚如张康之教授所言在中国历史上只存在着一门学科，那就是伦理学，一切学问都可以最终归结为伦理道德的学问。但是，一个什么都是学科就什么学科都不是。最终，缺乏分化的伦理道德在中国只是与政治结合在一起，在生活伦理与政治伦理杂糅在一起。
　　但是，20世纪西方的学科分化和西学东渐的影响下，在中国建立一门职业伦理学是可能的。随着时间的推移，在实践领域的推动下，20世纪中后期呈现明显的学科分化趋势十分明显，学科地图上出现了很多新地名，新地名之间的联系与结合则导致新的地名产生。这就是新学科的不断涌现、跨学科研究和边缘学科的兴起。在学科分化大潮的影响下，一方面，伦理学研究继承了以往研究普遍伦理话题的传统，提出了元伦理学，英国的摩尔号称现代元伦理学的其始作俑者；另一方面，具体领域的伦理研究也蔚然成风，一些具体的社会生活伦理也得到关注，使得应用伦理学、职业伦理和职业道德研究日益受到重视。公共管理学就是在这样的背景下兴起的一种伦理学，它研究公共管理领域的伦理学关系、价值取向(虽然不局限于此)，对作为个人的公共管理者的职业道德素养进行研究规定。公共管理伦理学是伦理学发展分化的结果，是伦理学发展的新阶段。
　　公共管理伦理学继承了其在伦理学领域的前身——行政伦理学，但是与行政伦理学局限于研究行政人员的职业道德甚至只是变异为对行政责任的研究不同。公共管理伦理学既在普遍意义上研究伦理社会到来，并试图发现伦理社会的伦理结构，探讨社会治理制度的伦理化问题，又重点研究公共管理从业者的职业道德问题，试图提出公共管理者的职业道德规范体系。正如张康之教授所言，要在社会治理的一般原理和公共管理者个体职业活动这两个层面上来建构公共管理伦理学的完整体系。正是这两方面的结合，使得公共管理伦理学在一定程度上实现了工业社会学科分化之后的学科融合。所以，无论是从普遍意义上的伦理学学科发展走向看，还是与行政伦理学的区别看，公共管理伦理学都是伦理学发展的新阶段。当然，更重要的是体现在伦理精神在公共管理这一社会治理模式中的彰显。实际上，也正是伦理学与公共管理的历史契合，构筑了公共管理伦理学。在张康之教授的体系中，公共管理这一治理模式乃是公共管理伦理学出现的现实基础。因而，要探讨公共管理伦理学，除了探讨一般的伦理学发展趋势以外，还必须着重探讨公共管理这一全新的社会治理模式。
　　依《公共管理伦理学》一书的逻辑，公共管理的治理模式是社会治理模式历史发展的必然结果，是作为理论的服务型治理模式之现实表现。该书中，张康之教授将社会的治理模式分成农业社会的统治型治理模式、工业社会的管理型治理模式、后工业社会的服务型治理模式，这一历史主义视角的划分是张教授著作的重要逻辑基础，是全书行文的重要理论线索，也是全书最重要的理论贡献之一。公共管理就属于后工业社会服务型社会治理模式。在服务型社会治理模式之下，社会状况是后工业化社会中国家与社会的趋向融合的趋势，其模式基础是伦理精神，其核心价值和主导精神是服务，它建立在人格独立、自主前提下的人际合作关系上；服务型社会治理模式给我们呈现的是一幅权力关系、法律关系、伦理关系并存，行政、法律、道德责任义务同在，一切以伦理道德之凸现为显著特征的社会融合图景。公共管理是一种崭新的社会治理模式，它是服务型社会治理模式的现实与历史建构之果。20世纪70年代末80年代初，西方国家兴起了一场声势浩大的行政改革运动。这场运动以解决行政部门和公共服务供给面临的现实问题入手，改革广泛采用私营部门的管理方法和经济学家的理论，改变传统官僚制的种种弊端。因此，这场运动被称为“新公共管理”运动。学界很多学者都认为，新公共管理不仅仅是一种实践，而是形成了一种崭新的理论典范谭毅，张康之教授也认为公共管理是社会治理中的一场革命。
　　与传统公共行政不同，公共管理更加注重结果而不是过程，更加注重分权而不是僵化的官僚等级制，更加注重公民需求，更加注重市场和管理工具的使用。当然公共管理并不仅仅是通过将私营部门的管理技术移植到公共部门而形成的，而更是通过对下述问题的考虑而形成的，即:一般管理应承担什么样的职能，公共部门管理具有什么样的特征，与公共部门相适应的新的管理制度的渊源是什么等等。可见，公共管理不只是单纯的管理主义，而是有其价值诉求的。按照张康之教授的观点，通过打破行政管理主体一体性，从行政管理的主体中心主义到公共管理的客体中心主义转化，把权力中心主义转化成服务中心主义，把效率中心主义转化为成本中心主义，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义等几点贡献，公共管理对政府存在形式和政府与社会的关系产生了深刻的影响，超越了原来的公共行政。公共管理在一定程度上将政府泛化为一般的公共部门，打破其在任何公共服务供给方面都不可替代的神话，模糊了其与其他公共部门的界限，以此解决传统官僚制垄断带来的弊端，同时这也在另一方面凸现了公共管理的公共特性。因此，公共管理的社会化实际上是将公共管理的价值皈依融入到现实问题的解决之中了。当然，公共管理的主体创新只是公共管理变革的一个方面，另一个相当重要的方面是其客体中心主义，其服务中心主义和公共利益中心主义体现了其强烈的服务定位和公共取向，这些都是公共管理公共性的价值追求的必然要求。由此可见，公共管理不但是一种新的社会治理模式，而且是一种有其普遍而深刻价值诉求的服务型社会治理模式。伦理精神是公共管理中的普遍精神，在整个公共管理的学科体系中，都贯穿着伦理精神。公共管理的服务定位决定了公共管理的制度、程序、行为体系都必然是伦理精神的实现。公共管理作为一种新型的社会治理模式，新就新在它是对传统科学管理模式的扬弃，是处处体现着伦理价值的新型模式。所以，公共管理伦理学的研究对于公共管理学科的建设和研究具有基础性作用，它为公共管理提供道德价值指导。
　　兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理“模式的概念与前者有着本质的不同。从某种意义上说新公共管理运动是在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路0。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的生硬拼凑，在思维方式又陷入了政府市场两极思维的陷阱，在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向政府企业化(市场化)运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。可见新公共管理运动忽视了公共价值这一公共行政的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。张康之教授所提出的公共管理模式是对后工业社会治理模式的全新建构。总体而言，可将”公共管理“理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及合作型的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式:首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是:公共物品只能由公共部门(政府)来提供。也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是主体中心主义的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味管理的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此服务是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务，在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕伦理这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信:一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归于张康之教授对公共管理这一概念的界定。
　　公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。
　　总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。
　　面对人类面临的向前大跃进的时代，托夫勒坚信:第三次浪潮将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢?纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为:人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在(自然方面)、精神存在(心理和精神方面，如思想、意志、情感)和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。
　　德治思想古已有之，例如孔子有云:为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。以制度为师而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程，服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。
　　公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。据此德制的建设应该至少包括以下几个原则:其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。
　　德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。
　　《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。

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