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一、我国现行环保法制定的背景及历史功绩

    环境与资源保护基本法在环境与资源保护法体系中，除宪法外占有核心的最高的地位。作为我国环境与资源保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环保法）是1989年12月经全国人大常委会颁布实施的。该法是1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》经修订后重新颁布的。当时修改是基于三个因素考虑的 ：一是中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡，并且国家环境与资源保护法律体系还不完善；二是由于我国《宪法》在1982年作出了修改，因而立法依据发生了改变；三是由于《环境保护法（试行）》作为试行法本身存在的规范性和约束性不强、有些规定不够妥当、一些单项环境与资源保护法律和行政法规的规定已经超前、法律规定的体例也与后来的国家立法不一致等问题，使其作用逐渐下降。正是在这样的背景下，全国人大常委会修改了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，制定并颁布了实施至今的环保法。
    现行的环保法作为我国单行环境与资源保护法律体系尚未建立之前最早颁布的一部综合性的基本法，对环境保护的任务、对象、基本原则和制度、保护自然环境的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务、防止环境污染的基本要求和相应的义务、中央和地方环境管理机构对环境监督管理的权限和任务，以及一切单位和个人的环保义务、权利等，都作了明确规定。该法实施20多年来，对于促进我国环境与资源保护法体系的完备化，提高广大干部和人民群众的法制观念和环境意识，加强环境管理，促进环境保护事业发展，保护与改善环境，防治污染与其他公害，推动我国经济社会全面发展进步起到了积极、重要地作用。虽然随着我国社会、经济情况发生重大变化，学术界对其提出了诸多的弊病，但我们并不能因此而否认这部法律的历史功绩。武汉大学环境法研究所2002级博士研究生陈维春总结了现行环保法的四点历史功绩 ：一是《环境保护法》正确界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象，是环境法成为一个独立的法律部门的重要标志；二是《环境保护法》确立了“环境保护与经济、社会发展相协调”的原则，正确处理了环境保护与经济社会发展之间的辩证关系；三是《环境保护法》推动了单行环境法律法规的创制，为我国环境法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业已进入到法制化阶段；四是《环境保护法》确立了具有中国特色的环境管理体制。
    笔者认为我国现行的环保法在历史实践中确实起到了重大的历史作用，但正如当前大多数学者所呼吁的那样，这部法律确实存在着太多的弊端。毋庸讳言，改革开放三十多年来，随着我国经济社会的快速发展，西方发达国家二百多年工业化进程中出现的环境问题，在我国大量集中涌现，呈现出压缩型、复合型的特点，我国的环境形势非常严峻，而与之形成鲜明对比的是，我国现行的环保法因多年未进行过修订，在贯彻实施中愈来愈显现出其不足。下面，笔者结合工作实际，就我国环保法实施中存在的问题及应采取的对策发表一下个人的见解。

二、现行环保法实施中存在的主要问题

    近年来，虽然我国的环境法制建设不断加强，基本形成了具有中国特色的环境保护法律体系。但是，实事求是地说，由于各种条件的限制，我国环境法律、法规的贯彻还不很理想，特别是环保法在贯彻实施中还存在诸多亟需解决的问题。针对当前我国环境形势，我们必须高度重视环保法的建设。客观、综合地分析近年来各地贯彻执行环保法的有关情况，笔者认为，现行环保法在贯彻实施中主要存在以下问题：
    一、超期服役，环保法在实施中“严重不适应症”日益显现。现行的环保法制定于1989年，据今已实施了23年，其间未进行过修订。一些缺陷日益显现：第一，现行环保法是基于中国实行的有计划的商品经济体制的基本思路而制定的，带有浓重的计划经济的痕迹，环境管理以行政手段为主，而现在则实行的是社会主义市场经济体制，强调的是用法律、经济和行政等综合手段进行环境管理；第二，现行环保法的主要条文已被后来制定的新法所重申或者修改，比如在环境污染方面，单项污染防治立法的规定更有针对性，更为具体。在自然生态方面，保护性条文要么存在着大量空白、要么还不如自然资源立法的有关规定。在农村环境执法方面，还没有相关规定；第三，现行环保法目标定位偏低，没有体现出科学发展观、可持续发展的思想内涵，对于公民参与，法律也只是原则地规定了公民享有检举权、控告权等，而环境知情权、公益诉讼权等却没有得到体现；第四，现行环保法缺少对行政管理者的法律责任的规定。由于缺少对行政管理部门管理者不履行其职责规定应承担的法律责任的规定，一旦遇到经济发展与环境保护发生矛盾，往往是环保让位于经济发展；第五，现行环保法的有些规定过于粗疏，弹性过大，或不够明确、具体，使得某些环境执法行为操作性较差。如环保法第29条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位。但对哪些情况属于“严重污染”却未明确。这些问题导致了环境行政执法中容易出现随意执法、滥用执法权等现象。鉴于上述原因，随着改革开放30多年来中国经济的持续、快速增长，资源浪费、环境污染和生态破坏等问题日益突出，环保法这部资源环境领域的最高法律已经远远落后于时代的发展和形势的要求，已不能与时俱进，其制度性的缺陷和政策、职责定位上的不足亦暴露出来，在具体实施中与现实愈来愈不相适应，与其所处的地位、应当发挥的作用愈来愈不相称。
    二、博弈加剧，环保法在实施中频遭地方干预。在我国经济社会发展中，不可否认，始终存在着“局部与全局利益的博弈、政绩与民生的博弈、大资本与政府监管部门的博弈”，并且这种博亦已渐呈白热化趋势。在博弈过程中，影响和阻碍环保法实施的有两种主义，即地方保护主义和唯GDP主义。一些地方政府为了发展和“保护”本地经济，不仅制定土政策阻挠环境执法，对环保部门执法作出种种限制，甚至充当保护伞，给某些“工业园区”或企业挂上“特殊保护”的招牌，严禁环境执法人员进入，包庇和纵容企业。一些地方领导干部在工作中为了增加本地财政收入，树立自己的“政绩”，片面强调经济发展，忽视环境保护，甚至在环境保护项目可能涉及到地方经济利益时，利用职权不适当的干预环境执法。某些地方的领导甚至这样要求环保局长“经济发展要上，环保要适当让一让”。一些地方政府的主要决策者为了升迁，把政绩留给了自己，把污染留给了社会，把治理留给了下一任政府，把后患留给了老百姓。国家环保总局局长周生贤说过这样一段话：“目前，一些地方环境问题长期得不到解决，污染反弹屡禁不止，甚至愈演愈烈。问题看似在企业，其实根子在政府，地方保护是根源”。 近年来，从震惊全国的沱江、松花江水污染事件，到由于政府不作为导致的甘肃省血铅超标和湖南岳阳砷超标等环境事件，我们不难发现，在环境违法事件背后，大多与地方政府有着千丝万缕的联系。2007年，国家环保总局曾对全国11省区的126个工业园区进行了检查，其中有110个园区存在违规审批、越权审批、降低环评等级和“三同时”不落实等环境违法问题，占检查总数的87%。部分地方政府和领导的干预，无疑严重影响和阻碍了环保法的贯彻实施。
    三、手段偏软，环保法在实施中难以解决“守法成本高、违法成本低”问题。多年来，在我国的环保工作中，一个提了多年但至今尚未得到有效解决的顽症就是“守法成本高，违法成本低”。原因就是我国环保法规定的罚则太轻，手段偏软。也因此环境法律缺乏刚性惩罚手段成为我国环境保护工作者中一直以来的“心病”。 第一，罚则太轻。近年来，我国各类环境污染事故频发，环境被破坏，公共利益遭侵害，肇事者却一次次逃脱严惩；遵纪守法需要付出很大成本，不遵守法律却能赚得盆满钵盈——当法律规定的罚款额度微不足道，违法者有厚利可图时，我们如何能惩前毖后、断肇事者冒天下之大不韪之念？一项调查表明，在我国所有环境执法手段中，罚款使用率最高，60%的处罚案件被处以罚款。然而有68.3%被调查者认为现行法律法规规定的罚款额度对违法者构不成有效的威慑。之所以法无威严，重要原因是在法律设计上存在着很大缺陷。1989年制定的罚款额已经与经济发展水平和企业承受能力脱节，单就法律规定的处罚方式而言，也有明显弊端。比如，对每一违法行为设定最高处罚上限；在最高上限范围内如何执行，并没有明确依据。更为严重的问题是，没有考虑违法行为的持续时间，不管是多长时间的违法行为，只要被视为同一违法行为，处罚都不能超过法律规定的上限。这些缺陷意味着我们的处罚，不但不能对违法行为起到应有的惩治目的，反而在某种意义上“鼓励”违法。试想，与高额的污染治理成本相比，谁还在乎那些一次性的罚款？在市场竞争环境下，又有多少企业愿意增加自己的治理成本而甘拜那些违法的竞争对手下风？又如，地方环保部门的罚款上限仅数万元，处罚程序漫长，这对严格执法都是先天不足。第二，手段不硬。主要表现为作为环境统一监管部门的环保部门无强制执行权。由于环保法未授予环保部门强制执行权，尤其是无工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、没收等手段，使得环保部门对层出不穷的环境违法行为常感力不从心或束手无策。更甚的是，在环境执法中，部分违法企业和个人对环境执法部门的执法采取谩骂、阻挠和拖延，或拒不执行已经生效的环境处罚，严重影响了环保部门的正常执法，影响了环保法的贯彻实施和权威性。
    四、体制不顺，环保法在实施中有效性不足。自1973年8月至2012年1月近40年的时间里，虽然国家召开了7次全国环境保护大会，国家环保总局也更名为国家环保部，但并没有真正解决全国环境监管体制不顺问题。在环境保护工作中，环境监管体制不顺使环保法在实施中存在有效性不足问题：第一，环保法对环境监管主体的职能划分不清、责任不明，统一监管部门与分管部门之间、分管总门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。例如，环保法对国家环保总局（环保部）的定位是统一监督管理部门，但是法律并没有明确监管的方式和程序，这就导致了环保总局（环保部）在环境保护工作中只负责自己主管的那一部分，而对于其他部门主管的领域则基本上无权过问和监督。也因此，尽管我国已连续多年开展了“打击违法排污企业保障群众健康”环保专项行动，尽管一些部门在执法手段上等许多方面比环保部门更有力，但在实践中，有关部门出于部门利益或局部利益的考虑，对查处环境违法行为积极性不高，大多只是挂个名，在环境违法案件移交和查处上，往往是环保部门态度积极主动，其它个别部门消极被动，对移送的案件没有及时有效地进行处理、反馈，仍然存在推萎、扯皮或敷衍应付的现象。多部门联合开展的环保专项行动往往实质上还是由环保部门唱独角戏，效果可想而知。第二，目前我国的环境保护管理机构实行的是双重管理，缺乏独立性，环保部门的编制、工资、办公经费甚至局长的乌纱帽，都握在地方政府手里，要圆则圆，要方即方。地方环境保护工作很大程度上受当地政府意志的支配。受到地方政府人权、事权和财权的制约，基层环保部门往往在执法监督中处处掣肘、前怕狼后怕虎，难以真正履行职责，甚至惟政府主官们马首是瞻，在环境执法中只能睁一眼闭一只眼，出现的监管真空成了地方保护主义孳生的温床。以致许多地方的环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。在现存的环境监管体制下，我国许多地方之所以有水皆污，就与环境监管无力、部门联合执法形不成合力和环保部门无法尽责有直接的关系。
    五、基层环境执法能力偏弱，环保法在实施中受到一定程度的制约。近年来，国家环保总局连续发起了“环保风暴”、“环评风暴”，并且取得了引人注目的成果。虽然使我们充分体会到国家环境执法力度的加强，但也正暴露了基层环境执法的软弱和无力。而基层环境执法能力的软弱，则直接制约和影响着环保法的贯彻实施。国家环保总局环境监察局和美国环保协会发布的中国环境监察执法报告均认为，我国基层环境执法部门不仅面临人员、经费、设备都短缺的局面，还面临来自地方行政干预的压力。一是人员少，任务重。通过对16个省市地方环保部门的调查，近年来一些与群众切身利益相关的水污染、噪声污染和大气污染等环境问题成为公众投诉的焦点，环境执法人员从过去只关注重点污染源变成现在必须24小时全面候面对更加分解的小污染源。地市级环保部年人均执法300多次，不少环保部门还向社会承诺，接到投诉后必须在特定时间内到达现场，这些改变无形中都加大了环境执法人员的工作量。二是编制受限，负重执法。目前，部分地方省、市、县（区）级的环保系统，经各级政府批复的行政和事业编制也仅有省级35人，市级40-50人，县（市、区）级15至20人左右。目前，全国还有300多个县没有环境执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆和取证设备。如：某省的一个县级环保局，行政编制3人、监测站10人、排污收费监督管理处10人。另外，一些地方由于硬性安排，实际人数往往超标，县级环保部门超编最严重，财政预算的钱不够发工资，就可能挤占其他的财政资金。三是设备简陋，装备落后。由于体制原因，目前一些地区的环境执法经费还没有被纳入财政拨款的范围，执法的部门不要说那些动辄上百万元的精密分析仪器，就连执法的车辆都没有，很多基层环境执法人员都是骑自行车赶往污染事故现场，人均只有0.08辆执法用车，100个人都摊不上一辆车。设备缺乏程度不同程度地影响环保部门的正常执法。四是人员素质参差不齐。有的从事环境行政执法的人员对环境法不熟悉，缺乏必要的行政执法知识或不具备环保专业技术知识，缺乏环境管理实践经验，基层环境执法机构的日常监察工作停留在较低层次，这些问题容易导致状告无门、执法不当和执法效率低等现象。近年来，随着各级对环保工作重视程度的加强，环保部门基层环境执法在机构设置、人员、装备得到一定程度的加强，但与其所担负的任务、形势的要求还远远不相匹配。
    六、公众环保法制观念淡薄，环保法实施的社会基础需进一步夯实。虽然，随着我国环境保护事业的发展，环保问题已日渐成为公众关注的热点和焦点问题，但是我们必须看到，环保法制宣传教育的广度深度，与当前的改革深化、经济发展、全面建设小康社会的要求还不相适应，公众的环境法制观念还比较淡薄，还亟需进一步提高。具体表现为：第一是一些地方单位的领导，明显缺乏环保法制观念，使现有的环保法规在现实生活中得不到认真贯彻，甚至有少数人利用职权干扰环境行政机关的具体行政执法活动；第二是广大人民群众的环保法制观念和环保意识还较为淡薄，远未普遍养成自觉遵守环保法律法规的习惯，而且民众参与环境保护仍有很强的政府依赖性，积极性和热情还普遍不高，很少主动参与到环境保护中来；第三是一些行政执法人员素质不高，受过去计划经济时期的观念影响，在他们的心目中，政策、行政命令与上级指示的权威性远远大于法律的权威性。如果整个社会民众的环保法制意识得不到进一步提高，将直接影响到环保法的有效实施。

三、加强环保法实施的几点建议

    法者，国之重器。结合环保工作实际，笔者认为，我们必须积极采取有效措施，进一步加强环保法的贯彻实施，全面推进环境保护，积极建设环境友好型和资源节约型社会。
    一、确立环境优先原则，集中力量修改好环保法。环境是人类赖以生存和发展的基础，多国环境法都确立了环境优先的基本原则。《偿还生态欠债》一书将全国生态、环境情势集中概括为“成就卓著，举世瞩目；形势严峻，令人忧虑；生态赤字，触目惊心；偿还欠债，刻不容缓” 。我国家作为世界上生态、环境恶化最严重的国家之一，要想实现可持续发展，建设环境友好型、资源节约型社会，必须确立环境优先原则，集中力量抓紧修订现行环保法。要通过在环保法中确立环境优先原则，做到在制定法律法规时环保立法优先，在编制社会发展规划时环保规划优先，在实施重大决策时考虑环境因素优先，在提供社会公共服务时环保服务优先，在评价工作政绩时环保考核优先。要通过修改环保法，将历史性转变以法律形式凝固下来，并体现在环境与发展综合决策和环境管理的各个方面 。要通过修改环保法，力争突破长期困扰环境执法的“老大难”问题，特别是地方保护主义问题；要通过修改环保法，将新兴的管理制度通过立法形式固定下来，特别要强化体现环境与发展综合决策的宏观制度。
    二、加大环保法制宣传力度，提高公众环境意识。“法律作为 一种行动指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话”。我们要切实加大环保法制的宣传力度，开展多层次、多形式、全社会的环保法制宣传教育活动。要通过宣传教育，提高整个民族的环境意识和环境法律法规意识，特别是要提高各级领导和企事业单位领导的环境法律意识，使他们自觉维护和督促环境行政机关正确行使行政执法权。毋庸置疑，如果环保法制意识和责任能够深植于人民群众的内心之中，各级领导干部能够切实坚持法律至上的理念，自觉维护环保行政执法，养成依法行政的自觉性、主动性和积极性，环保法必然能得到正确、有效地贯彻与实施。
    三、理顺环境监管体制，加强环境日常监管。加强环境管理，改善环境质量，必须真正理顺环境监管体制，全面强化对环境的日常监管。第一是应修改环保法中关于监督管理体制的规定：明确国务院和地方人民政府在监管体制中的地位和作用，理顺环境行政主管部门与其他部门之间的关系，尽量避免职能交叉、缺位及错位；第二是根据环保法律法规和部门分工负责制度的规定，结合工作实际，进一步明确环保部门与其他相关部门的环保职责，理顺环保与相关部门如国土、建设、农业、工商等的关系。环保执法部门要切实履行好统一监督职责，努力加强与其他部门的合作，形成各尽其职、齐抓共管的环保执法局面，形成执法合力，消除执法盲区。第三是环保部门应实行垂直管理。垂直管理可使各级环保执法部门在人财物上独立于地方政府之外，获得较大的自主权，摆脱地方政府的行政干预，也更有利于跨区域、跨地域的环境执法与管理，环境执法和监管将更统一、科学和高效，切实增强环境执法的权威性。
    四、加大环境执法力度，规范公众环境行为。环境执法是环保部门的立身之本。第一是加大环境保护经费投入，全面提高环保系统的环境监测能力、污染监控能力、执法装备能力和人员素质能力，奠定环境执法基础；第二是建立和实行严格的党政领导干部环境保护责任制。通过制定有关制度规定，对党委、政府、环保部门、企业不执行环保法律法规的行为，作出相应的党纪、政纪处分规定；第三是利用法律手段惩治环境违法行为。环保部门要严格秉公执法，依法对产生污染的单位加强现场监督检查，对环境违法行为实施处罚，维护环保法律法规的尊严。同时，也进一步提高企业、法人和群众的环境意识，增强其遵守环保法律法规的自觉性。
    五、完善公众参与环保法实施机制，营造良好氛围。广泛的公众参与是人民群众行使环境权的必然要求和解决好中国环境问题的迫切需要。要充分调动公众参与环保法实施的主动性和积极性。要切实落实群众的环境知情权、参与权、监督权和索赔权，增强群众的依法护权意识。要开辟各种渠道，公布环境信息，使公众了解地区环境质量和企业污染真实情况。要充分发挥社会各界环保NGO组织和环保人士的作用，实行环保监督员制度。要认真实行环保政务公开，落实好12369环保举报热线等制度，建立和推动公从参与的契机和平台，将公众监督权落到实处。要努力营造公众参与环保法实施的良好氛围，提高环保法律实施的成效。
    六、强化环保执法权力，提高环保执法水平。“法律的实现虽然不是必然地需要强制，但是没有强制作为后盾，法律的实现也是难以想象的”。针对当前环保部门普遍感到缺乏必要的直接强制执行权力来保证执法的权威性、严肃性的实际现状。我们有必要通过环保立法，进一步强化环保执法权力：第一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权，使环保执法真正硬起来。第二，赋予环保部门限期治理决定权以及对严重污染环境企业的停产或关闭权，真正对污染环境的企业形成上法律上的威慑，规范企业的环境行为。第三，借鉴国外成功经验，在环境监理队伍的基础上，在适当时期尝试建立环境警察制度，增强环保执法的权威性，提高环保执法的水平。
    七、健全充实环境保护机构，加强环境行政执法队伍建设。贯彻实施环保法，关键因素之一是建立一支过硬的环境行政执法队伍。第一是切实加强环境保护机构的建设，使其能有效地独立行使职权，使机构设置和人员编制与所担负的任务相适应。第二是加强当前环境执法队伍的思想、组织、作风、业务、制度“五大建设”，培养一支训练有素、精通业务、善于管理、为政清廉、立志为环境保护事业贡献力量的环境执法队伍，使环境执法人员敢于执法、善于执法、正确执法，推进环保法的正确实施。第三是进一步合理化环境执法队伍配置，引进具有环保专业知识与环境法律知识的复合型人才，全面加强环境执法队伍建设。
    “环境保护，法律先行”。这是一条带根本性的成功成验，古今中外概莫能外。目前，我国已进入污染事故多发期和凸显期，环境形势依然严峻。我们唯有正视环保法实施中存在的现实问题并努力改进之，充分发挥法制利器的作用，才能真正有效地解决好我国出现的各类环境问题，才能进一步推动我国的环保事业不断向前发展，才能不断改善环境质量，为人民群众谋取更大的福祉。

参考书目
    [1]金瑞林主编，《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2006年版。
    [2]中国环境保护工作与环境维权启示编委会主编，《中国环境保护工作与环境维权启示》。
    [3]姜春云主编，《偿还生态欠债——人与自然和谐探索》，新华出版社。

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