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　　应城市位于湖北省中部偏东，地处江汉平原与鄂中丘陵过渡地带，作为湖北省的主要粮食产区之一，其农业生产条件具有得天独厚的优势，但乡村人口人均耕地不足，低于全国平均水平，农村集体土地细碎化和面积狭小的问题直接制约着应城市农业现代化进程和农村经济的持续快速发展。加快应城市农村集体土地使用权流转的步伐，促进农村集体土地适度规模经营，是应城市未来农村经济发展的关键所在。
　　一、应城市农村集体土地使用权流转的特点
　　根据应城市土地资源特点，结合地形和区位等因素，应城市集体土地产权调查课题组选择2个街道办和3个乡镇400多农户进行农村集体土地使用权流转典型调查，发现应城市农村集体土地使用权流转呈现以下特点。
　　1.从时间跨度看，近些年的流转数量明显增加
　　调查时间跨度从首轮土地承包经营开始，调查结果表明，应城市农村集体土地使用权流转最早是从1990年开始的，而且以2000年为分界点。之前农村集体土地使用权流转很少，农村集体土地转入户合计占全部农村集体土地转入户的14.44%，农村集体土地转出户合计占全部农村集体土地转出户的5.68%。之后的农村集体土地使用权流转数量明显增加，其中：2004年以后的农村集体土地使用权流转增长尤为明显，随着国家农业税减免和种粮补贴政策的实施，连续3年的农村集体土地使用权流转数量占土地承包以来农村集体土地使用权流转总量的比重都保持在20%上下，累计农村集体土地转入户占全部农村集体土地转入户的64.44%，累计农村集体土地转出户占全部农村集体土地转出户的65.91%。
　　2.从覆盖范围看，流转比率低于省内平均水平
　　从农村集体土地流转率看，典型调查显示，自土地承包以来，应城市农村集体土地转入面积占全部承包地面积的34.53%，农村集体土地转出面积占全部承包地面积的19.57%，考虑到农村集体土地转入面积和农村集体土地转出面积可能是同一个地块，即存在一定的重复率，以二者的算术平均值作为期间流转面积，则农村集体土地流转率是27.05%，也就是将近三分之一的承包地发生了流转。
　　但是与湖北省的平均水平比较，应城市农户农村集体土地流转率也有较大提升空间，尤其是农户转入土地规模不高，转入土地占全部承包地面积的34.53%。但湖北省平均水平是49.83%，有些地区甚至更高，如位于江汉平原的汉川市，土地承包以来农户农村集体土地转入面积占全部承包地面积的比重高达78.11%。
　　3.从规模程度看，户均转入面积有待进一步提高
　　从农户户均经营农村集体土地面积看，应城市农村集体土地使用权流转远未改善农户农村集体土地经营规模狭小的现状，样本农户户均农村集体土地规模为3.48亩，转出户户均转出2.83亩，略低于户均农村集体土地规模，转入户户均转入4.88亩，略高于农户户均农村集体土地规模。假设转入户转入前的规模为户均标准，则转入后的户均耕地规模为8.36亩。而一些专此研究的学者指出，以夫妇两人计算，农户劳力耕种能力为人力阶段15亩，畜力阶段30亩，动力阶段（小型耕耘机）45亩，中型机械化体系为150亩。可见，应城市农村集体土地转入户的户均耕种面积还达不到人力耕种阶段的最佳规模，更谈不上现代农业机械的使用，要实现规模经营，急需扩大农村集体土地流转。
　　4.从流转形式看，农村集体土地使用权流转市场发生率低
　　农村集体土地使用权流转的形式具体包括土地代耕、土地转包、土地出租、土地入股、反租倒包、土地互换、土地继承、土地馈赠等多种形式。其中，土地代耕是亲朋好友间的流转行为，其本质上不属于市场行为，应城市很多农户转出土地是为避免土地撂荒，确保不致因土地闲置而丧失土地承包权。代耕是暂时性的，不签定契约，不收取费用，转出者随时可以收回土地。典型调查表明，应城市农户流转土地多以土地代耕为主，其中：转入户采取土地代耕的占74.44%，转出户采取土地代耕的占75.00%。市场化程度较高的土地转包、土地转让、土地出租等流转形式合计不到流转的四分之一，其中又以不转移土地承包关系的土地转包和土地出租为主。
　　5.从流转期限看，短期农村集体土地使用权流转较多
　　农村集体土地使用权流转期限是影响转入者农业投资决策的重要因素，长期流转相对于短期流转而言，更能激发转入者的投资积极性，有助于农业生产的稳定持续发展。但是从应城市农村集体土地使用权流转现状看，短期流转占主导地位，长期流转比例很小。按照流转期限长短，将流转划分为四种类型：1—2年、3-5年、6-10年、10年以上。应城市的农村集体土地转入户中1-2年的流转超过五分之四，3-5年的流转占到十分之一，剩余不到二十分之一的流转是6-10年，10年以上的流转没有。农村集体土地转出户中1-2年的流转超过三分之二，3-5年的流转将近五分之一，6-10年和10年以上的流转合计占5.68%。短期流转的主要原因一方面是长期转入农村集体土地进行农业投资的信心不足，另一方面长期转出农村集体土地有所顾虑，担心长期流转会丧失土地，丧失最后的保障。
　　6.从流转原因看，受到就业压力和比较利益支配
　　典型调查表明，应城市农村集体土地转入户转入农村集体土地主要原因是家庭有多余的劳动力参与农业生产和有亲戚朋友在外打工，主要是给亲戚朋友帮忙，分别占全部转入户的66.67%和17.78%。转入农村集体土地实质是解决家庭人口就业问题和由农业比较利益较低条件下部分农户非农兼业引起。从农户转出农村集体土地的原因看，主要三个原因：自家劳动力不足、可外出进行非农兼业和种田费用高而不划算，归纳起来实质也是人口就业和农业比较利益较低的问题。例如，农田规模狭小，分布零碎，且生产费用和负担重，就不如外出打工，而外出打工的结果必然导致农业生产劳动力下降，因而只能转出土地。
　　7.从发展趋势上看，市场需求增加与供给减少并存
　　通过典型调查发现，应城市希望转入户比实际转入户的比重整体有所上升，从24.59%上升到27.87%，增长了3.28个百分点。希望转出户与实际转出户的比重相当，从24.04%上升到24.32%，仅增加了0.28个百分点。而从流转户和希望流转户的户均实际流转规模和希望流转规模比较，转入户的户均转入规模4.88亩，而希望转入户户均希望转入规模为12.94亩，后者是前者的三倍，反映着农户大量转入土地的强烈要求；转出户的户均转出规模为2.83亩，而希望转出户的希望户均转出规模为3.00亩，前后差异不是很大，反映农户没有大量转出土地的意愿。
　　二、应城市农村集体土地使用权流转的问题
　　1.农户产权认知错误和法律意识淡薄，提高流转的运行成本
　　典型调查表明，应城市多数农户对于农村集体土地使用权流转的相关法律缺乏了解或者存在错误认识。例如，关于农户承包经营的土地所有权的问题，大部分农户的回答是个人所有或者国家所有，占全部农户的93.17%；再如，关于《农村集体土地土地承包法》，将近一半的农户的回答是完全不了解或者不知道有该部法律，回答了解全部内容的仅占全部农户的2.46%。农村集体土地流转的实质是一种产权交易，交易成功与否与产权是否清晰密切相关。农户对农村集体土地流转法律法规认知程度的低下导致其在产权认识上的错误与混乱，势必使其在农村集体土地流转过程中处于弱势地位，从而极易引发产权纠纷，增加流转各方交易成本，如纠纷调解成本、法律诉讼成本等，最终使得农户流转土地的积极性受到抑制。
　　2.农业比较利益低下和农户预期不稳，农村集体土地转入信心不足
　　应城市农户流转行为和流转意愿的调查显示，尽管农户转入农村集体土地需求在增加，但农村集体土地转入总体水平不高。超过四分之三的农户实际没有转入农村集体土地，超过三分之二的农户未来没有转入农村集体土地的意愿。要促进应城市农村集体土地使用权流转市场的进一步发展，刺激这部分农户农村集体土地转入积极性显得至关重要。但是从农户农村集体土地转入动机看，这部分农户的农村集体土地转入信心明显不足，主要表现为对于惠农政策能否长期有效的实施还存在疑虑，而且随着农资市场价格的不断上涨，农业生产成本正在逐渐提高，农民从政策中得到的实惠也在逐渐减少。根据与农户的面对面访谈，多数农民反映种子、农药、化肥等生产要素价格明显上涨，有些涨幅甚至超过一半，而同时农产品的出售价格却没能相应提高，受中间商压价等因素的影响，有些甚至不升反降，农户对于未来种粮形势存在诸多隐忧。
　　3.农村集体土地资源禀赋偏低和信息渠道不畅，农村集体土地转出受到抑制
　　一方面，应城市农户户均承包地3.48亩，有些甚至不足2亩，远远低于国家和湖北省平均水平，人均农村集体土地资源偏小导致农户转出农村集体土地的态度比较谨慎。典型调查表明，超过四分之三的农户实际没有转出农村集体土地，超过四分之三的农户未来也没有转出农村集体土地的意愿。另一方面，应城市农户转出土地都是以自发行为为主，集体经济组织主导和参与的农村集体土地流转较少，实际流转中更缺乏中介服务机构的介入。关于集体经济组织在流转中作用的调查显示，超过三分之二的农户认为集体完全没有作用，流转由双方自由协商即可，四分之一的农户认为集体具有一定作用，主要是充当证人，调解纠纷，只有7.20%的农户认为集体作用很强，流转需要集体同意，并且统一调整。集体过度介入和干预流转固然不好，但集体完全淡出流转也带来诸多问题，其中市场信息传递不畅首当其冲。农村集体土地主体众多，农村集体土地地块细碎分散，缺乏统一的组织管理，必然导致农村集体土地使用权流转市场的信息搜寻成本提高。典型调查数据显示，目前无法实现流转意愿很重要的原因就是信息传递渠道不畅，通过了解后找不到农村集体土地的转出方（供给者）或者转入方（需求者）。而他们了解的方式都是简单的道听途说，了解的范围也仅仅局限在周围邻居和本村居民。
　　4.农村社会保障机制尚不健全，农村集体土地流转风险较大
　　典型调查发现，应城市很多农村集体土地转入户在转入农村集体土地后面临较大的市场风险，在农村社会保障机制尚不健全的情况下，流转户规避风险的能力有限，从而导致农户在流转土地问题上保持较为谨慎的态度。对于农村集体土地转入户尤其是规模经营户而言，转入农村集体土地意味着农业生产成本的增加。一方面，由于农资市场和农产品价格波动，转入户面临较大的市场风险，尤其是现在农资价格上涨和农产品价格下滑导致市场风险骤然增大，许多转入小户无力承担风险损失，纷纷退出。另一方面，农业生产受到自然因素影响较大，转入户也面临着一定的灾害风险。例如，调查中有部分农户反映，去年由于洪涝灾害原因，农村集体土地减产，转入农村集体土地白忙活一场，不仅没赚，有的甚至还倒贴。如何建立农村集体土地转入风险保障机制，减少风险损失，是目前流转面临的重要问题。
　　5.基层政府和农村集体经济组织定位不当，缺乏合理组织引导
　　在应城市农村集体土地使用权流转过程中，乡镇政府和农村集体经济组织基本持不参与、不过问、不干预的态度。在与村镇干部的交谈中，尽管大部分认为流转是大好事，有利于农业增产，农民增收，促进农村集体土地集约利用，避免农村集体土地抛荒。但是，另一方面很多基层政府领导和村集体干部又认为农村集体土地使用权流转是农户自己的事，集体无权也没有必要介入。有些干部觉得农村集体土地承包到户后，土地使用权归农户，流转与否与政府和村集体没有关系。还有些干部认为农村集体土地使用权流转只是小打小闹，是局部和个别的行为，因此在实际工作中采取不支持，不引导，无所作为，听其自然、放任自流的态度。
　　三、促进应城市农村集体土地使用权流转的对策
　　根据应城市农村集体土地使用权流转特点，未来推进全市农村集体土地使用权流转重点应从四个方面开展工作：一是要加强市场引导，规范市场运作。通过法律法规的宣传教育、集体土地产权的登记发证、流转中介机构和有形市场的建立，为有序流转创造条件。二是加强立法研究，明确流转主体和权利，实现集体与国有土地的产权对等，加强物权保护等，为流转提供制度保障。三是要政府基层组织要积极介入流转，通过行政、经济和技术等多种手段来进行流转市场的监督和调控。四是要积极改善外部环境，农村集体土地使用权流转是一项系统工程，需要从就业、养老、医保等多方面着手，改善农民生存与发展的基础条件，从而消除流转的后顾之忧。（应城市国土资源局 程艾芳）

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