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　　2017年两会召开之际，互联网pc端、微博、微信、新闻app等形式多样的网络全媒体平台加入到报道队伍中，这种更加新鲜热闹接地气的报道方式，使两会传播方式更快、更广、更便捷，也使全国人民了解两会、贴近两会的方式更加直观迅速。两会期间，中国政府网开展了“我向总理说句话”的建言征集活动，活动导语中有一句“公共政策，因你的参与而对你更友好”的关键词，更是体现着政府“民之所望，施政所向”的施政理念。可见，随着网络舆情的盛行，政策制定者越来越关注民众的意见，他们通过网络与民众进行双向交流、良性互动，意图得出最符合民意的意见，作出科学、可行的决策和政策。
　　网络舆情一经发展，便以快捷、方便的形式蔓延，并受到政策制定者的关注，也充分说明了网络舆情是适应我国当今发展条件的。我们应及时有效地把握住这一趋势，高度重视网络舆情的作用，加快推进网络舆情在政府公共政策制定中的运用。
　　一、相关概念及理论分析
　　（一)网络舆论的含义和特征
　　网络舆论，是指在互联网上传播的，公众对某一焦点所表现出来的有一定影响力的带倾向性的意见或言论。在1998年5月联合国新闻委员会召开的年会上,联合国秘书长安南指出：“在加强传统的文字和声像传播手段的同时,应利用最先进的第四媒体——互联网。”自此，互联网正式成为除了广播、报刊杂志、电视电影舆论外的第四类媒体。
　　与传统媒体相比，互联网具有明显的优势：(1)信息的丰富性、专门性和快捷性；(2)信息传播的同时性、个人化和交互性；(3)声音、画面、文字的一体性。但是这个第四媒体也存在一些不足，缺乏严谨性、深刻性、权威性,没有“把关人”。基于互联网的优势和不足，网络舆论也具有与广播、报刊、电视等舆论不同的特征：1.丰富性。网络舆论的丰富性是指网络舆论内容无所不包、无所不及,庸俗化和灰色的舆论随处可见。2.复杂性。网络舆论的复杂性是指网络舆论混乱、无序、权威性、导向性不够,自觉舆论淹没在自发舆论的汪洋大海中。3.多元性。网络舆论的多元性是指网络舆论的意识形态呈多元化,西方渗透无处不在。4.冲突性。网络舆论的冲突性是指网络舆论的伦理相对主义强化与伦理基础准则的冲突。5.难控性。网络舆论的难控性是指在网络媒体上要对舆论进行控制是比较困难的。
　　（二）公共政策的内涵及特征
　　公共政策，是指国家通过对资源的战略性运用，以协调经济社会活动及相互关系的一系列政策的总称。具体包括：管理政策、分配政策、再分配政策、立法政策。公共政策制定又称公共政策决策，是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出一系列解决方案或计划，进而使其转化为政策规范的过程。
　　公共政策作为政府等公共组织管理社会事务的指导准则，决定着管理活动的方向和目标。从某种意义上来说，公共政策问题是国家立法活动、司法活动、行政活动和政党活动的核心问题之一，具有以下特征：
　　1、政治性与公共性。从政治性来看，公共政策作为政治系统运行的重要环节，必然要服从和服务于政治系统的意志、利益、任务和目标；从公共性来看，公共政策是政府等公共部门进行社会公共管理，维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定与发展的措施和手段。
　　2、合法性与强制性。从合法性来看，公共政策要发挥对社会团体和个人行为的规范与指导作用，必须以公共政策作用对象的认可和接受为前提；从强制性来看，一项公共政策并不一定符合所有人的利益，满足了一部分人的利益，就有可能满足不了、甚至还会损害另外一部分人的利益。
　　3、公平性与效率性。从公平性来看。公共政策是政府等公共部门进行公共管理的途径与手段，其根本目标是实现社会的公正与公平；从效率性来看。公共管理必须讲求效率，即尽量做到“少花钱，多办事”。
　　4、公共政策的整体性与多样性。从整体性来看。在公共管理过程中，尽管公共政策常常是针对其一特定问题制定和实施的，但这个问题往往与其他问题相互关联，相互影响，形成一个整体；从多样性来看。公共政策在内容方面和类型方面都是多种多样的。
　　5、公共政策的稳定性与变动性。从稳定性来看。公共政策作为政治系统运行的中心、公共部门履行职能的手段和进行公共管理的途径，必须保持稳定；从变动性来看。公共部门制定和实施公共政策的目的是为了协调和平衡公众利益，而公众的利益是处在不断的变动之中的，旧有的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾与冲突，又需要有新的政策来进行协调。
　　（三）网络舆情得以发展的条件
　　1、我国人民民主专政的国家性质决定了公共政策需要民众参与
　　我国是人民民主专政的社会主义国家，这一国家性质决定了在我国人民是国家的主人，因此我国公民参与公共政策制定既是必须的也是必要的。实现公民有序参与政策制定的过程，对于顺利推进我国社会主义政治文明建设，真正实现人民当家做主具有十分重要的意义。作为实行人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权利属于人民，我国的政策制定者在政策制定过程中必须充分考虑人民的意见。因此，怎样有效的收集民意，公共政策怎样代表最大多数民众的利益，也成为政策制定过程中的一大难题。网络舆论的发展适时地解决了这个难题，公共政策应该为人民制定，也应该由人民制定。
　　在现代政治生活中，公民的政治参与行为，既是随着公民参政意识提高而出现的普遍现象，也是衡量一个国家政治文明程度的重要标准。公民的参与不仅密切了党和政府与群众的血肉联系，为公共政策的实施奠定了良好的基础，而且有助于进一步推进公共政策的民主化和科学化，实现社会的和谐稳定。所以，我国人民民主专政的社会主义国家性质，是公共政策需要民众参与的内在要求。
　　2、网络技术的快速发展为网络舆情效应的扩散营造了宏观环境
　　随着互联网技术的问世，人类进入了网络时代。互联网日新月异的发展变化不仅改变了人们的生活方式，为人们的生活带来了诸多便利，也影响着新时期、新形势下公共政策的制定。网络舆论作为新时代公众参与政治的一种重要形式，其对公共政策制定的影响和作用也愈发引起大家的注意。
　　在现实生活中，一些公共政策是在公民的网络参与推动下制定或修改的，这样的例子有很多：如2003年湖北籍大学生孙志刚在广东打工时因无“暂住证”被强制“收容”，结果在收容人员救治站死亡，此事件被爆出后，在网络上迅速传播，一时间引起众多网民的关注并引发强烈讨论，进而引起政府高度重视，最终导致实施了21年的《城市流浪人员乞讨收容遣送办法》被废除，许多地方也开始取消“暂住证”；湖北籍男子佘祥林，1994年背负杀妻之罪入狱，2005就在他即将刑满释放的时候，他的妻子突然平安归来，此桩冤案的曝光再次在网络上引起轩然大波，同时推动了死刑案件审判程序的改革。死刑核准权统一收归最高人民法院行使。2008年9月9日,一则14名婴儿同患肾结石的新闻在兰州晨报登出,三鹿的问题奶粉首次被曝光,随即在网络上迅速传播，并引起强烈反响。这些都表明网络作为新形势下公众参与政治的重要平台，可以通过网络舆论的形式使群众关心的社会话题直接被政府决策层知晓，并被纳入政策议程，进而提出解决这些问题的政策方案，使公共政策的制定更加科学、合理、民主，从而促进社会的整体和谐。
　　3、公民参政意识的不断提高对公共政策征集民意提出了现实要求
　　随着科技的进步、生产力的发展和我国开放程度的不断加深，我国公民的参政意识也越来越强烈。以2017年“两会”为例，自两会召开以来，媒体近乎360度无死角的地毯式的全方位报道，几乎让不同阶层、不同年龄、从事不同工作的公民都能从中找到与己相关或感兴趣的话题，网络上的建言更是数不胜数。举例来说，无论是为表决器加盖这样的细枝末节，还是关系到公民权利的选举法的相关审议；无论是对会前“给委员发电脑”的评说，还是对规范“灰色收入”的辩论；无论是由创造条件让公民“批评”政府引发的热议，还是“说真话”引出的舆论涟漪效应。公众对各种细节和政策的关注无一不代表着公民参政意识的成长，每一种表达不同意见的声音无不包含着民主政治的内蕴。
　　现代政治原理早已证明，运行良好的民主政体并不意味着公民的一味的顺从，而是要依靠公民的责任感和对政治参与无比的热情与激情。“无论是在私下场合还是在公共场所，好公民都会为支持民主习惯和宪法秩序做些事情。”因为只有这样一个公民社会的底盘，政府才不会懈怠，公民的权利才得以申张、公民的诉求才会被政策制定者照料，国家的民主政治建设才会愈加完善。也就是说，公共政策征集民意，是顺应大势所趋，即使没有国家性质和社会体制的规范，民众也早晚会像现在一样积极的关注社会生活，要求透明公开的政府，要求自己的意见能够被考虑，被尊重。
　　4、民主政治的发展为有效网络参政和形成良好秩序提供了可靠保证
　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以无所畏惧的勇气、矢志不渝的担当和固本开新的智慧，洞察世界潮流发展趋势、深刻把握人类发展规律，推进中国特色社会主义民主政治不断发展和完善。“中国式民主”越来越展现出独特的政治优势和制度魅力。
　　回眸来路，中国历史发展进程中的每一次跨越，国家治理能力的每一次提升和治理体系每一次完备，人民民主始终是国家治理中坚固的基石，是中国特色社会主义民主这一政治制度巨大优越性的有力体现，更是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一的有力体现。
　　审视当下，党的十八大以来，我国公民有序的政治参与在各领域、各阶层不断扩大，广大人民群众以更加多样的形式、更加健全的制度、更加通畅的渠道反映意愿。我国的人民民主制度不断发展完善，使公众参与公共政策制定的途径，例如：选举、决策听证、公众咨询、政治结社、协商对话等方式也越来越多样化，对公民直接参与到政策制定的过程以及扩大政策议题来源也起到了积极作用。国家治理以及社会生活因此不断展示新气象、显现新朝气。
　　二、网络舆情对公共政策制定的影响
　　（一）网络舆情对公共政策制定的积极影响
　　1、打开了新的政策输入渠道，推动公共政策议程不断完善
　　在公共政策制定过程中，首要环节即是社会中影响程度较大、人们必须认真对待的公共问题转化成为政府认可、认为必须加以解决的政策问题，但并不是所有的问题都能完成这种转化。一方面，此类社会问题要有一定的代表性和普遍性，要反映公众或某一类群体的意见，不能只是某个人的个人诉求，同时要在社会上传播范围较大；另一方面，政府认识到此类社会公共问题有必要解决，并将其列入政府议事日程。在这一环节中，政策议程的建立是极为关键一步，而政策议程的建立又分为公众议程建立和政府议程建立两个阶段。网络的发展使得信息的传播更为迅速，因此，政策制定者可以在较短时间内了解影响重大、公众关心的社会问题。
　　网络舆论作为网民对某一社会问题最原始的看法和意见，在很多时候反映了不同利益群体的诉求，为政策制定者提供了丰富、全面的信息，成为政策制定者制定公共政策时利弊权衡、价值取舍的一个重要依据。而网络舆论覆盖面广、传播及时、参与方便的特点，则为政府试探民心向、背释放“决策气球”搭建了反应快速、成本低廉的平台。比如，对于我国节假日时间的调整，各方意见特别强烈，对于取消黄金周、增加传统节日的呼声非常高，但对于如何调整却意见不一致。为此，国家有关部门就在网上不断释放“决策气球”，最终在综合各方意见与网络舆论的基础上，国务院对原有三大“黄金周”的假期进行调整，减少了“五一”假期，增加了清明、端午、中秋等传统节日。这便是网络舆论影响公共政策选择的重要个案之一，使得最终出台的公共政策方案在综合多方因素的前提下，符合绝大多数民众的利益诉求。
　　2、能够充分有效地集思广益，使公共政策制定更科学全面
　　可以说，一个公共问题上升为政策问题之后，表明该问题已经形成了一定的政策压力，政策制定者对此较为关注，解决问题、制定政策均指日可待。根据芭芭拉·尼尔森的观点，政策议程确定包括四个阶段，即：①议题确认(IssueRecognition)：某一社会问题受到公众的广泛关注，各种舆论迅速传播，政府意识到需要有所作为。②议题采纳(IssueAdoption)：在某一公共政策问题被提出后，政府决定是否回应并作出民众所期待的反应。③议题重要程度排序(IssuePrioritization)：对政策议程做出相应调整。这种调整主要是对议程中各种问题的重要性进行相对排序。④议题持续(IssueMaintenance)：作为决定性阶段的问题，决策者针对问题的各种建议进行全面考虑后，决定问题的去留。尼尔森认为，这四个阶段前后相接、紧密相连、缺一不可，对所有政策议程的确立都有决定性作用。
　　作为民意表达重要阵地的互联网，和其他媒体相比，包含着巨大的知识量与信息量，具有快速便捷传播的特点，任何公民在社会生活中，都可以针对涉及自身及公共利益的公共问题通过互联网这一平台发表自己的意见和看法，表达自身的诉求和感受，这就形成了能量强大的网络舆论，进而引起政府部门的充分重视。政府部门制定公共政策的初衷和最终目标都是为了实现尽可能多的公众的利益，因此，在制定过程中会从各种方案中选择出一个最优的、最有利于解决社会问题的信息来制定公共政策。所以，政府部门只有充分了解社会大众的切身需求，才能使制定的政策更加合理、更加人性化、更符合最广大人民群众的利益。
　　3、打破了传统政治参与模式，使公众和政府进行有效沟通
　　多年以来，民主政治一直在不断的发展和完善，这也使得公众参与政策过程的形式呈现出多元化的特点，出现了选举、咨询、听证、信访、研讨、结社等诸多传统模式，这不仅有利于提高所制定政策的质量，还有利于拓宽公众参政议政的渠道。但是这些间接参与政策过程的方式使得很多时候民众的意见被过滤掉了，制定出的政策与民众的利益并不一致，其结果是不仅解决不了社会问题，还容易加深政府与民众之间的矛盾。与现代互联网技术相比较，传统的政治参与模式存在许多缺陷，比如，时间和地点的局限性使公民可能无法参与一些重大的议题；城乡代表人数比例经常受到公平的质疑等等。因此传统社会公众参与政策过程存在一定的缺陷性。
　　在现代社会中，公众借助网络参与政策过程，是实现所制定的政策更加科学、合理、公平、高效的有效形式：网络的自由性、开放性、超越时空性等特点为公众的政治参与增添了更多直接民主的色彩，进而促进了政策的科学性和合理性。许多政府部门都借助于甚至依赖于网络民意来做出决策，他们认为利用网络民意了解人民的利益诉求既方便又直接。政策制定者根据网络上公民的意愿可以发现有待解决的民生问题和社会深层次的问题，及时提上政府议事日程，这不仅缩短了问题进入政府议事日程的时间，还可以互相交流讨论，谋求一个更优或最优的方案，使政策顺利执行。每个公众通过网络参与政治，都是公共政策在制定过程中的信息源头，公众的诉求、愿望都可以以网络的发送的形式进行充分表达，能够为政府政策方案的出台提供民意支持，对于提高公共政策制定的民主化程度起到一定的推动作用，既有利促进公众和政府实现有效沟通，又有利于决策的科学性。
　　总而言之，网络舆情突破了公众传统的参与政策模式，正逐步成为公众参与政策的新途径之一，对于促进公众和政府实现有效沟通起着不可或缺的作用。
　　4、提供政策实施“晴雨表”，增强政策的时效性和合理性
　　每一项公共政策在政府颁布出台之后都要经过理论的评估和实践的检验，一些公共政策的制定只适用于当时特定的时间或社会情况，因此，随着时间的推移和社会的发展变化，有些公共政策可能已经不能适应当今的社会形势、满足当今社会的需要，不具备继续执行的条件，或者有些公共政策如果继续推行会出现很明显的负作用，则需要对此作出必要的调整。
　　2003年6月20日，国务院宣布废除1982年开始实行的“收容遣送制度”，两天后随即颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，这意味着实行二十多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。两种政策最大的不同就是将前者的治安管理和社会救济职能转变为后者的在建立在自愿基础上的社会救助，从这一点上我们可以看到中国的收容遣送制度的与时俱进，2003年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》更加体现了政府“以人为本”的执政理念。不可否认“孙志刚事件”掀起的巨大的网络舆论对此项公共政策的出台具有巨大的推动作用，可见网络舆论有利于及时调整公共政策，提升公共政策制定的质量。
　　（二）网络舆情对公共政策制定的消极影响
　　1、个别不法分子利用网络传播虚假信息制造骚乱
　　当今社会竞争日渐激烈，某些网络媒体为了吸引更多的公众关注，提升自己网站新闻的点击率，从而在同行业中拔得头筹，既不考虑自已作为媒体人所肩负的正确引导舆论导向的责任，又不顾及自身的职业道德，不加甄别地在网上编发一些道听途说的消息。
　　当今网络舆情存在的一个明显的问题，便是通过网络传播和报道的事件不一定完全准确，甚至可能是凭空捏造。譬如某地地震和世界末日的消息等等，这些人宣扬的不实内容有可能会引起社会骚乱，甚至影响社会和谐，使社会不得安宁。在谣言没有得到澄清之前，更加偏激、虚假的网络舆情可能紧随而来，掀起更大的风波，并且网络舆论越来越偏离于事情的本来面目，然而大多数网民却很少质疑传播内容的真实性，这时群体的盲从性就会被表现出来。同时，在公选投票中专业刷票现象，以及在热点事件中操纵舆论走向的现象也十分普遍。由于网络上的虚假信息、垃圾信息和真实信息同时存在，就造成了人民群众和政策制定者对网络舆情的可信度与权威性存在一定质疑。
　　2、网络舆情反映意见的局限性使政策制定有失偏颇
　　近年来，网络虽然在很大程度上得到普及，但是还存在着网民代表性不足的问题。全体网民不能代表现实全体公民，活跃网民也不能代表全体网民。截止2016年底，我国网民的数量已达到7亿，但网民的构成却与非网民明显不同，仍呈现出年龄更加年轻、受教育程度较高等特点。在阶层结构上，网民主要分布在社会中间阶层，分布在社会高层和底层的人群较少，比如占中国总人口比例较大的农民和外出务工人员群体，虽然近两年数量有所增长，但在网民中所占的比例并未显著增长，仍然处于较低水平，此外，互联网上拥有着大量的“沉默网民”，他们并不热衷于在网络上就公共政策、社会问题等发表见解。
　　因此，在一些重大事件和相关议题中表现活跃的仅仅是一部分网民，所谓的“网络舆论”事实上反映的也是这部分活跃网民对政治和社会的态度。而那些平时没有上网条件的人，或者大量的“沉默网民”，他们的意见不能被有效的表达出来，政策制定者自然也难以得知，某一部分的人的利益也可能因此被埋没。与此同时，那些经常参与网络舆论的人的意见就会被充分重视，某些政策被制定出来仅仅满足了这部分人的愿望，就难免会有失偏颇。其结果是，这些很积极的网民感受到了网络舆情带给自己的强烈的满足感和所需要的利益，他们的态度就会越发积极；反之另一部分网民，就可能离这些网络舆论越来越远。在这种情况下，真正的民意并未被完全表达出来，“假民意”的现象就会很容易出现。
　　3、网络信息庞大、繁杂易引发决策者的盲目性
　　适时、适量的信息促使决策者或决策群体做出科学的决策。当今网络覆盖层面广泛，信息传播迅速，内容纷繁复杂，公共政策的制定已由之前的“霍布森选择效应”转变为“布里丹毛驴效应”。“霍布森选择效应”是指决策者在作决策时，所掌握的信息量是十分有限甚至不足的，通常只能做出没有回旋余地的决策或者不能做出决策。在传统的决策体制中，信息是由下级向上级逐级传递的，经过层层筛选、过滤和吸收，使得最后到达决策者面前的信息可选择的范围很小，而且很有可能是失真的信息，从而导致决策者做出错误的判断。在当今网络条件下，公众广泛的网络参与，一方面有效改善了信息量过少的不良情况，另一方面也导致了信息数目的庞大以及内容的繁杂，这就给决策者整理和筛选信息带来了很大的麻烦。
　　网络信息具有虚拟性，在很长一段时间内，网络舆论的传播和形成，以匿名制的形式表现出来，因此只要不触及法律法规，一些情绪性的宣泄就很可能会导致信息传播的非理性，甚至导致人身攻击或者人身伤害。我国很多网络论坛和网络博客都存在这种的现象，这种管理缺位的现象与相关部门疏于管理有关，也不排除个别管理者故意放纵的可能性。这导致的结果是网民在自己的博客或参与的论坛中发布信息或转载他人信息过于随意，让人难辨真假，这既容易造成决策的盲目性，影响决策者的决策效率和思路，又会导致方案选择困难。在信息过量的条件下，决策者很可能会不知所措，难以权衡其利弊，从而使最终的决策较为随意、草率，即产生所谓的“布里丹毛驴效应”。在这种情况下制定的政策，可能不能满足现实所需，与民众真正的所求也相距甚远。
　　4、网络舆情有可能被某些利益集团甚至不法集团所利用
　　网络舆论的自由性和开放性的特点，既为公民的言论自由打开了一扇窗，也使一些不法分子利用这一特点，实现其不法利益，把网络当做他们炒作宣扬的工具。例如2011年日本地震之后，一夜之间网络上突然传播了很多日本核泄露污染了我国领海的信息，网络无可比拟的信息传播速度给我国人民带来了恐慌，一时间食盐的价钱翻了几十倍，一些人开始囤盐并高价倒卖，市场上的盐瞬间脱销。但是没过几天，官方就公布了这次的“食盐事件”是有人故意所为，利用网络为自己谋取高额利润，而这些事情的发生，也并不是偶然。此外，一些利益团体为谋取利益，利用社会情绪操控网络舆情，即出现舆情操控的现象，制造群体极化。一些个别媒体急功近利的浮躁态度，导致其对一些事件的报道缺乏耐心，他们所需要的只是公众的眼球和上涨的盈利。因此在社会“引导者”和商业“经营者”的两个角色中，个别媒体选择了后者，他们忘记自身的社会职责，而忙于追逐利益的最大化。
　　三、规范网络舆情、提升公共政策质量的应对措施
　　（一）多渠道提高网民素质，增强网民网络参与能力
　　网络参政是当今民众参政的一个重要形式，但如果网民素质不高，网络就很有可能成为一些人谋取私利的工具。网民作为公共政策的主体，本身具有分散性特点，受到地域、年龄层、受教育水平等条件的限制，网络中易产生不准确甚至错误的信息，导致网络舆论出现盲目性。
　　我们探讨提升网民素质这样一个社会性话题，首先应明确网民素质具体包括哪些内容，网民素质其实没有什么与众不同的地方，之所以对网民的素质提出了更高的要求，只是因为网络的特殊性。首先，网民素质包括传统公民在现实社会中应该遵循的道德准则以及在现实社会中所具备的基本素质，网民在网络社会中同样要具备。其次，由于网络的特殊性，对于网民而言，要重点提高以下几个方面的素质：一是辨别真假与是非的能力；二是责任意识；三是包容心态。道德素质的提升是一个缓慢行进的过程，不是几年、几十年能够彻底解决的问题，所以提升网民素质既是一个现实存在的话题，又是一个永无止境的过程。
　　当今社会，我们首先要清醒认识到我国网民素质依然较低的现状，反思我们自身的网络行为和我国的网络生态环境；其次要在全社会营造和谐安稳、健康向上的网络氛围。网络谣言、网络谩骂、网络跟风等素质低下的网络行为应该成为过街老鼠，每个网民都应该避而远之；第三要积极提升网络正能量，这既是关乎每个网民切身利益的不懈追求，也是整个社会的责任和任务。
　　提高广大网民的网络素质，不仅是提升我国公民在当今新形势下网络参与能力的重要手段，也是保证在网络时代公民有序进行政治参与的有效途径。因此，政府有责任和义务通过出台相关规章制度，加大宣传力度，同时加强网络教育，尤其是要加强其网络道德方面的教育，规范网络政治参与的言行，提升整个社会的网络道德水平和全体网民的整体素质。
　　（二）加强网络环境监管，严厉打击网络虚假行为
　　虚假的网络行为，有以下几点不良影响，一是不能实现公民有序的政治参与；二是影响公共政策制定的科学性和合理性；三是降低公共政策的制定者对网络舆论的信任度；四是扰乱社会公共秩序。政府部门要让民众认识到：网络舆论既不是网民不顾道德规范随意发布虚假信息甚至实施网络犯罪的平台，又不是发泄不良情绪、对社会或个人表达不满的空间，而是公民通过合理的方式表达民意、并尽快将民意输送给政策制定者，从而避免虚假的网络舆论操纵公共政策制定的重要途径。
　　一方面，要进一步完善法律法规，使网络监督管理有法可依、有章可循，为严惩网络犯罪行为提供法律依据。第一，要高度重视法律法规的创建完善。完备的法律法规应详尽的规定网络信息服务、网络的功能利用、网络资源管理和网络主体的权利义务等内容,在保证公民在网络中言论自由的同时，确保网络参政有序进行,公民的自我利益能通过正常途径得到满足，使公民通过网络参政的渠道得到法制化的保证。目前，我国已经颁布了《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、《互联网信息服务管理办法》等，在一定程度上起到了制约个别公众破坏性言论、完善相关网络法律法规的作用，但随着互联网的迅速发展，现有的法律法规已经远远不能满足公众日益增长的多层次的法律需求。完善的网络法律法规不仅可以保障公民自由、平等参与政策过程的权利，还可以约束利用技术优势操纵信息的不法网民或网络利益群体。政府制定的相关法律，不仅需要清晰的界定网民参与政策过程、提供民意的责任和可作为，还要明确规定相关网站的法定责任和监管义务，使公众、群体、网站都遵守合法合理的网络政策参与行为规范，抵制侵害和侵犯社会公众、组织等行为。政府要加强针对网络破坏性参与行为的惩治力度，使网络条件下参与政策过程的个人和组织都以负责任的态度、以主人翁意识的态度来表达意愿和诉求。第二，要持续推进网络伦理的法律化进程。立法者借助立法程序，将网络社会自发形成的或约定俗成的网络道德理念、网络伦理规范或网络道德规则以法律的、国家意志的形式表现出来，并使之制度化、规范化，即网络伦理的法律化。第三，建立完善的网络道德监控机制。大力宣传、倡导文明的网络政治行为，坚决抵制和批评不文明的网络政治行为;大力实施网络绿色工程,及时地过滤、筛选、甄别网络信息，及时清除污染网络坏境的恶意言论、信息垃圾和虚假信息，促进社会和谐、政治稳定。
　　另一方面，可建立网民身份认证制度，并大力推行开来，通过各种方式鼓励广大网民用实名登陆网络。公众受到他律的限制会合理、规范的发表民意，自觉的、合法的参与政策过程。如果公众或一些不良利益团体发表了破坏性的言论，相关政府部门也可以根据真实身份证来追究责任，促使公众形成自律意识，病逐渐营造良好的网络环境。
　　（三）积极推行电子政务，构建完善政策收集系统
　　各级政府要想做出正确决策，既要保证信息来源宽泛、信息全面，也要保证信息真实、准确，因此政府必须建立现代化的政策收集系统。现代化的政策收集系统应包括：（1）专门的信息机构和专业信息队伍，并采取有力措施保证信息工作人员的专业知识和专业技能能随着公众需要的提高而不断提升，同时充分保证信息机构的专业性，并保证其在政策制定中的重要作用；（2）现代化的信息工具，即电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成电子计算机系统和网络系统；（3）四通八达、纵横交错网络化的信息传输渠道。
　　与此同时，政府还应加大信息公开力度，以公开透明的信息保证公民和政府通过网络实现快速的双向交流。公共政策是党的意志和主张的具体体现，必须由党和政府的权威网站发布。所以，建设好、管理好、利用好重点网站和论坛，是各级政府必须承担的责任。各级政府在重点新闻网站上要切实做到网络民意的正确引导，确立正确的公众民意导向。可以说，重点新闻网站作为网络民意讨论、交流、传递的重要平台，既面临着千载难逢的重大机遇，又遇到了史无前例的严峻挑战。
　　构建现代化的政策收集系统，既要推崇中国的优秀传统民族文化，使其不偏离正确轨道，又要从建设社会主义先进文化、占领网络舆论阵地制高点的高度，提高网络民意引导水平；既要始终坚持以人为本、贴近民生、善于运用公众视角、维护公众利益、反应公众情怀、营造良好的网络民意环境，倡导“文明表达、理性交流、尊重个性、遵守规范”的网络言论风气，又要善于运用新技术整合各种资源，实现政府与网民的良性互动；既要建立政府网上新闻发言人制度，通过政府信息的权威性发布，使公众相信政府所表达的民意有被采用的可能性，又要完善有影响力的重点网站和知名论坛，并尽快打造专业的人才队伍引导网络民意，在最大程度上形成正确的民意导向。网络舆论逐渐改变着政府封闭、传统的决策过程，这就需要政府打破各级部门对信息的封闭和垄断，真正使政府信息做到公开透明，各部门资源和信息实现共享，为网民提供参与公共政策制定的有效途径，进而构建完善的政策收集系统。
　　（四）畅通网络民意沟通渠道，变单向流动为双向流动
　　2016年10月9日下午，中共中央政治局就实施网络强国战略进行了第三十六次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调：“要发挥网络传播互动、体验、分享的优势，听民意、惠民生、解民忧，凝聚社会共识。”“我们要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用”，“用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”可见，网络舆论在当今政府执政过程中有着十分重要的作用。
　　进入新时代，面对新形势、新任务，各级政府应加快建设服务型电子政务系统的步伐，积极发挥政府网站在网络引导中的主流作用。通过打造地方门户网站、发布官方微博、召开记者招待会等方式，在与媒体保持良好沟通关系的同时，提供及时、准确的信息，确保信息传递的畅通无阻。各级政府要进一步加快政府网络工程建设，改善电子政务的服务功能，充分发挥各类网站的舆论引导作用；在政务网站上设置专栏，通过网上听证会、网络民意调查、网络信访等形式，保证官方与网民的对话。要与快速发展的互联网时代保持同步，及时开通微信、公众号、政务微博等，拓展和丰富政府与网民的沟通交流形式，实现与网民互动的常态化，及时公开信息、解读政策、澄清事实、面对提问、解决问题。要借用媒体的优势，发挥政府官方网站的主场优势，树立以群众利益为中心的服务理念，使政府的网站推广和宣传工作顺利进行。
　　随着网络的发展，上网收集信息，了解网民对重要问题的真实想法和关切程度，越来越成为各级领导干部了解群众真实意愿的重要途径和实现民主决策、科学决策的重要手段，也是各级政府与群众保持联系的重要渠道。由于广大网民来自不同的区域、受到不同的教育、处于社会的不同阶层，因而政府能通过网络征求到更加广泛、更加全面、更加直接的意见。广大网民也可以通过网络直接准确的表达自己的利益诉求，并对关注的公共政策和社会问题提出意见和建议，即使有些意见不一定准确，但对政府的工作开展也有重要的参考价值。近几年来，各级政府对群众在网络上反映的一些政策问题、工作作风问题以及违法违纪问题，及时调查、纠正、改进和处理，得到了包括网民在内的广大民众的普遍认同。实践证明，网络这一新兴媒体已经成为广大民众反映社情民意的重要途径，也为政策制定者倾听社情民意搭建有效桥梁。因此各级政府部门必须高度重视并积极发挥网络的作用。
　　（五）多进行网络民意沟通，变单向交流为双向交流
　　一般来说，一个组织如果只重视成员的秩序和工作的迅速完成，宜采用单向沟通的方式。简单的工作布置，对下级关于日常工作的命令传达，也可采用单向沟通。但如果要求工作过程中的人际关系和谐、任务完成到位，则宜采用双向沟通；如果处理并不熟悉的新问题，参加上层组织的决策会议，双向沟通的效果要远优于单向沟通。从领导者个人角度来说，如果自身经验不足，无法立即做出判断，又想保全自身权威，那么单向沟通则是对他有利的选择。在日常工作中，简单的信息传递一定是单向的，但遇到问题时双向的沟通才会更有效。政策制定者和民众之间只有进行双向沟通，而不仅仅是信息的机械性传递，才有助于公众的意见尽快被政策制定者所了解，进而政策制定者才能及时、准确的制定相关政策。
　　要想保证政府与网民的沟通顺利进行且有良好效果，政府就必须在回应环节积极作为，否则将无法实现有效的政治沟通。政府在回应环节存在的主要问题有三个：一是不回应。即只有网民通过网络向政府反映各种问题，输送各种信息，提出各种利益诉求，而没有政府对相关网络民意信息反馈的单向“输出”。须知，政府的不回应行为不会让网民就此偃旗息鼓，忘记自己的诉求，相反，一味的不回应会导致网民对政府的失望、甚至敌视，造成网络民意表达混乱无序，严重影响政府的公信力。在一度炒的沸沸扬扬、网络上众说纷纭的“郭美美事件”中，正是由于红十字会最初并没有及时回应，才造成了谣言满天飞的后果。二是乱回应。即政府对网络民意的反馈回应，并不是针对网民利益诉求的有效回应，而是回应无关痛痒、顾左右而言他的无用信息。在“躲猫猫”和“俯卧撑”等事件中，相关部门不尊重网络民众舆论的胡乱回应，不仅严重地低估了民众的智商，也会让公众贻笑大方，给政府部门带来不良影响。三是回应滞后，这是回应的时效问题。即由最初的不回应到事情发展到不得不回应的过程，或者由于没有及时掌握情况而回应较晚。有些政府部门对网络舆论存在侥幸心理，认为不会产生什么重大影响，缺乏敏感性和责任心，消极应对，从而失去了回应网络舆论的最佳时机。
　　针对以上提到的政府回应问题，应采取以下措施：首先，积极回应网络民意。网络民意是一种利益诉求的反映，切实抓住网络民意所反映出来的利益诉求，也就等于抓住了网络民意的中心和重心，因此政府部门在回应网络民意时，应将重点放在充分满足公众利益诉求上。在此过程中，我们必须清楚地意识到：广大网民利益诉求表达的过程，就是广大网民政治信息传递的过程；所反映出来的政治信息最终传达到政府，政府针对广大网民所传递的消息做出相应的回应，代表着广大网民完成了一个政治参与过程。在一个充分彰显自由、平等、公正、法治的社会环境里，政府部门的工作重点应以保障大多数人的福祉为出发点和落脚点，这就需要有相应的能满足广大民众合理利益诉求的上层制度设计与安排。
　　其次，深入推进政府信息公开化、透明化进程，充分保障广大民众的知情权。随着信息化时代的来临，带动了网络突飞猛进的发展，极大地拓宽了广大公民获取政府信息的渠道，同时政府也在网络的助力下，极大提升了民众信息获取的状况。但即便是这样，我国政府仍然面临着需要解决的一大难题就是，广大民众日益增长的对政府信息公开的需求。为此，一是要求政府全面推进信息公开进程，除涉及到个人隐私、国家秘密等以外信息的，都应予以及时的公开；二是政府要准确地公布信息。作为信息的知情者与发布者的政府，掌握着民众所关注的、想要获取的信息，必须要讲究诚信，因为民众所想要获知的是对所关注问题的真实状况。政府作为发布者，不能避重就轻，更不能传播虚假信息来敷衍了事，在这一过程中，只有充分保证所发布给民众信息的准确性和真实性，才能获得民众的信任，从而树立政府公信力。三是要及时公开信息。保证信息在第一时间里进行公开，使传播虚假的、蛊惑民众信息的组织没有可乘之机，最大程度的消除民众的疑虑。如2008年汶川地震，政府在官方网站第一时间内发布地震消息，向全世界发出公告，同时及时公开现场救援和灾后重建的各种信息，争取广大民众的支持，避免了社会民众对此的恐慌，也实现了“一方有难八方支援”的共渡难关的大好局面。四是政府与民众达成民意共识。政府在网络民意的回应过程中，与民众有一定的认知分歧，这一分歧的产生，与主体差异性有极大关联。因此，政府要想消除主体差异带来的“认知鸿沟”，就要充分了解民众诉求，当然民众也要合理准确地表达自身诉求，双方的沟通交流只有控制在合理有效的范围内，才能促使政府效能的充分提升。五是要保障民众的表达权。政府要想畅通双方的交流渠道，关键在于充分保障网络民意的表达权，网络民意表达是公民行使表达权的题中之义，是公民言论自由权利的体现。互联网作为政府回应网络民意的实现通道，它的畅通与否关系着公民表达权以及双方政治沟通现实效果的好坏，因此政府要畅通交流渠道，就必须在充分保障民众表达权方面做出努力。
　　（六）适应现代政策要求，强化网络信息整合能力
　　在互联网时代，政府可以从网络舆论中整合出有价值的信息作为公共政策的决策参考，也可以在制定各项政策时通过网络向社会公众征求意见，最后由政府信息处理系统归纳正确意见，提供给政府决策系统，再由专家对其进行论证。这一完整链条，在最大程度上拓宽了信息来源渠道，促进了政府在决策方面的科学化、合理化和民主化。2016年，人民网-人民日报一文中曾指出：据统计，我国网民数量已达7亿之多，表明当今社会互联网已成为人们进行交流和沟通的重要渠道和方式。
　　在与政府进行沟通方面，广大民众借助网络平台向政府提出意见及建议的人逐渐增多，这种交流方式既是民众政治参与的体现，也正成为民众参政议政的重要方式。要适应这一新形势、新要求，政府必须及时调整完善自我，把网络理政作为一种政治常态。在当今社会环境里，政府所了解的民意诉求有相当大的一部分是通过网络渠道获取的，因而政府相关部门应快速反应，尽快建立网络民意测量机制，及时有效的判断网络民意所反映出来的民众诉求；决策部门对网民反应出来的主要意见和建议进行分类整合，并针对性的制定相应解决措施。这样，就使政府在很大程度上及时、准确、有效的把握了公众的利益诉求，将公众所关注的问题化解在萌芽中，从而有效地防范社会安全事件的发生。
　　与此同时，随着社会的不断发展，网络开始走入千家万户，网络舆论在社会中的影响力也达到了前所未有的高度。尤其是近年来，随着微博这一网络媒介的崛起，网络舆情呈现出更加汹涌之势。比如在2011年珠海“7·23”动车事故发生以后，一名珠海市政协委员，在自己的微博上发了一条为小伊伊捐款的帖子，这条微博被广大网友迅速转发，一天之内超过了90万次。由此可见，公众通过互联网表达观点、分享信息，参与公共事件的讨论，正成为一种有中国特色的网络现象。
　　不容否认，在大众化的互联网时代，民众在网上的言论可谓“众声喧哗”，复杂、广泛，多种多样，各种诉求较为分散，有时夹杂着许多情绪宣泄的因素。因此，政府必须对所获取的网络信息进行具体甄别和分析，既要有一种客观、理性的态度，又要有一套系统、科学、合理的程序。网络舆情监测分析，就是通过对在一定社会空间内网络热点话题的聚焦、网络参与程度的分析、话题讨论的倾向性和发展趋势等进行计算机预测，围绕社会事件的发生、发展、变化，形成网络舆情报告，为政府决策层全面掌握舆情动态、正确引导舆情走向、积极应对民意诉求提供依据。目前，我国各级党政机关都已经或是正在建立网络舆情监测系统，其中以公安和宣传系统为主。
　　综上，无论是网络民意测量机制还是网络舆情监测系统，都是政府分析整合网络舆论信息的重要手段，都需要政府组织和工作人员主动锻炼并提高自己的工作能力，通过定期组织学习培训，逐步适应信息网络化、现代化发展对公共政策制定工作的要求。
　　结语
　　随着现代社会的不断进步，信息技术得到迅速发展，我们所处的社会已经进入到了互联网时代，互联网在改变当今人们生活方式的同时也改变着人们的思维方式。网络舆论作为公民进行政治参与重要途径，也逐步成为反映社情民意、关切民生诉求的晴雨表，更是维系政府与民众关系的连心桥，对政府在制定公共政策中起到了不可或缺的作用。因此，政府在制定公共政策的过程中，应该积极着眼于树立网络舆论导向这一重要环节,充当网络舆论的引航人，彻底打消不法分子或组织利用网络舆论非法获利的任何企图。对作为政策制定者的政府而言，应该制定相应的法律法规,充分利用网络舆情这个交流平台，适度而艺术的引导网络舆情朝着正确的向发展；作为网络媒体,应该坚持自己的正义立场,端正价值取向；作为公众,应该对自己的言行负责,并对不法分子的违法言论和行为进行揭发和监督。国家政府、网络媒体、社会公众只有团结协作，积极形成多方面的良性互动,才能构建一个和谐、安全的网络舆论环境，才能制定出源于人民、服务于人民的科学公共政策。

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