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　　近年来，随着法治观念的彰显，人权思维日趋张扬，公安机关执法风险不断加大，影响甚至阻碍了公安法治化进程。如何破解难题、防范风险，推动法治公安建设成为各级公安机关亟待解决的课题。5月20日上午，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组二十四次会议审议《关于深化公安执法规范化建设的意见》等文件。会议强调，深化公安执法规范化建设，要着眼于完善公安执法权力运行机制，构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力不断提高。要增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。笔者认为习总书记讲话精神为此指明了方向，试结合工作实践，就破解新形势下公安执法风险谈几点粗浅想法。
　　一、新形势下公安执法面临的风险
　　公安执法风险，是指公安民警执法勤务过程中具有一定频率并由民警承受的风险，包括经济风险、政治风险、法律风险和人身风险等等。近年来，随着我国社会、经济不断发展，以及公安机关“四有四必”承诺的深远影响，公安机关的服务属性逐渐占据主导地位，潜移默化之中，公安执法风险也在逐步改变，笔者认为主要体现在四个方面。
　　一是“柔情执法”带来的警察自身风险。2015年8月，“邯郸交警与市民街头对跪”的视频在网上疯传。这并非个例，只要稍加留意就能发现，近年来诸如“交警被女司机闪耳光不还手”、“嫌疑人驱车逃跑民警不敢追”等非正常现象屡有发生。或许是听多了暴力执法、野蛮执法，时不时冒出点“下跪式执法”、“女性眼神执法”，听起来、看起来似乎是在社会舆论监督下执法文明取得了重大进步。其实不然，这仅仅是在自媒体时代，舆论审判背景下，公安机关片面追求群众满意率，规避负面舆论攻击的临时性产物。所谓的“柔情”执法，是对警察职业尊严的侵犯，也是对执法民警人格尊严的侵害，直接导致民警职业荣誉感缺失，特别是基层一线民警普遍感觉得不到尊重，公安机关执法权威逐渐丧失，进而形成民警自身难以保障却要全力保护群众的悖论。
　　二是“有求必应”带来的职责不清风险。当前，一些行政执法机关“懒政”、公安机关“揽政”的问题较为突出，各行政职能部门权力交叉，在公安机关执法实践中，此类问题造成公安机关承担大量法外职责的非警务活动，例如征地拆迁、劳资纠纷、城管拆违等等。这些活动，占用了有限的警力资源，既耽误或影响了警察法内职责的履行，又影响了警察形象。同时，把警察直接置于冲突风险的第一线，人为增加了公安民警的职业风险。这些工作不但牵扯了大部分警力和时间，造成公共警务资源浪费，并由于相关业务知识、能力等的缺失，而为相关职能部门“躺枪”，也增加了警察相应的风险。
　　三是“唯绩效论”带来的执法办案风险。目前，在绩效考核压力下，部分民警出现了唯绩效考核论、专项行动争先论的心态，对执法目的认识不清。对内，绩效考核应该是为了促进民警和警队的发展与成长，是一种管理手段而不是管理目的，而事实上民警却因急于求成，出现应付考核，“玩数字游戏”，甚至弄虚作假的现象，浪费大量的人力物力，使考核的结果达不到预期的真实效果；对外，当前部分地区公安机关和民警片面追求社会效果忽视了法律赋予我们的责任，丧失尊严和人格执法，没有真正领会“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”工作目标的内涵，群众满意是群众对社会治安的满意，而不是对个人利益满足与否，发案少、秩序好、社会稳定是责任，群众满意是方向。
　　四是“固步自封”带来的机制不畅风险。一项制度的推行，都是建立在一定的社会背景下，反映的是当前群众的期望和需求，而时代在变迁、社会在进步，群众关注的、需求的也时刻都在变化。5年前可能群众关注的是警察破了多少“盗抢”案件、抓了多少人；今天群众关注的可能是警察破了多少通讯网络诈骗案件、追回多少损失。服务群众方面也是如此，从热情服务到上门服务、“零距离”服务再到如今的“微服务”，充分说明群众的要求越来越高，公安机关如果缺少调研，不做到与时俱进，就可能被社会淘汰、被群众淘汰，与群众的距离也会越来越远。就如“百度”与“谷歌”一样，两者相似，但实质相去甚远，不在一个轨道运行，一些内部玩的挺欢的东西，在外部早已成为了别人鄙弃的东西。
　　二、新形势下公安执法风险的成因分析
　　一是对严格执法存在的错位理解。依法治国的声音已深入人心，人人都在喊法治、人人都在伸张法治，但何为法治？很多人的理解可能文明、宽容、自由就是所谓的法治。2014年11月24日，河南一对货车车主夫妇因不满超载被扣车喝农药。同日，美国密苏里大陪审团决定对费格森枪击案涉事警察免于起诉。两起事件形成鲜明的对比，也暴露出了目前我国法治的最大问题，即：不重视法治对人的临时强制力。无规矩不成方圆，法治同样如此，法治不仅仅意味着权利，同样也要承担相应的义务，两者是相辅相成。文明、宽容、自由的法治都是以规范、威严、服从为前提的，下跪执法、女性柔情执法等所谓的文明、宽容、自由的法治，只能止一时之痒，这不仅不是在加快法治进程，甚至是法治的倒退。
　　二是自媒体时代的网络暴力侵害。媒体监督是公安执法监督中重要组成部分。但是，在自媒体时代，网络信息缺乏规范的情况下，为了“点击率、关注度”，标题党横行，涉警负面信息泛滥，对警察执法活动和言论进行高密度、片面性的炒作，形成“网络围观”，加上部分人员和群体法律意识和理性意识薄弱，“网络围观”又迅速发展成“网络暴力”，对警察形象进行狂轰乱炸甚至是毫无根据的谩骂、诋毁，极大的伤害了警察执法积极性和人格尊严。同时，公安机关自身宣传力度不够，许多应该公开以及许多警察敬业、奉献和艰苦生活没有得到充分宣传，“阵地”反而被这种煽风点火、失真宣传占领，致使社会对警察执法公信力认可度降低，甚至形成对立面。西方国家将媒体称为“第四权力”，游离于立法、行政、司法，时刻监督、左右着立法、行政、司法。网上流行一段值得大家深思的话：“人们会对看得到的风险感到恐惧，对看不见的保护不以为然。一个合格的媒体应该对事件舆论有着正确的引导，让人民看到看不见的保护。
　　三是大量非警务活动形成的制约。不切实际的承诺，沟通能力的欠缺，让群众对公安机关产生了过高的期望值。如：“有困难找警察”让人民群众产生了“既然承诺有困难找警察，警察就有能力解决，也应当给予解决”的片面认识；由于公安机关财政支出由地方政府承担，使得警察的“服务属性”更加明显，承担了大量的超出服务范围的职能，各类非警务活动大大增加了公安民警的工作任务量，导致民警在工作中值班、加班成为了一种常态，轮休制度也经常流于形式，经常超负荷的工作，当民警以这种状态处置各项任务时，势必事倍功半，而群众也常常觉得警察为什么会出现在这里？警察不是不参与征地拆迁、不参与经济纠纷的吗？直接导致警民关系恶化，造成吃力不讨好的尴尬局面。
　　四是错误绩效观产生的负面作用。无论从公安队伍整体还是民警个体，目前好与坏的标准还是看绩效，且主要以内部考核、上级考核为主，考核操作程序相对封闭、神秘。而作为直接反映公安机关和民警绩效优劣的群众评价和社会评价，则没有得到有效、普遍地应用，社会群众对绩效考核的监督、指导、评价和促进作用没有得到充分的发挥。这就使得部分民警为求绩效而急功近利，没有从整体、大局考虑。前索尼董事在总结索尼公司衰败时曾说：“今天的索尼职工好像没有了自发的动机。为什么呢？我认为是因为实行了绩效主义。”他认为不管是什么样的企业，只要实行绩效主义，一些扎实细致的工作就容易被忽视。就公安而言也是如此，往往造成民警钻研分数而不钻研工作。前不久，某分局社区民警月度考核中，一位派出所刑侦内勤兼社区民警，因多种原因，全月未下社区一天，考核结果却为该民警名列社区民警考核月度第一名。这不值得反思我们的绩效考核吗？因此，不能简单的以绩效论英雄，我们要有绩效精神但不要绩效主义。
　　五是警察执法权威的日趋弱化。过去提起警察，大家认为这个群体是正义的化身，是犯罪分子的克星，是人民群众的保护神，警察形象可以说是“高大上”的代名词。但是，近年来警察执法权威性正面临着前所未有的挑战，袭警事件时有发生，警察的权威性和服务性已失衡。究其原因，有执法主体自身素质不高的因素。警察队伍庞大，客观存在一小部分人在思想上麻痹大意，缺少法治意识，在执法过程中存在简单、粗暴等不规范行为，引发群众不满。但是，更为主要的原因，在于没有通过严格执法创造良好的社会法治环境，久而久之就会形成类似“中国式过马路”的问题，当人们发现闯红灯很少甚至不受惩罚，利己主义就会唱主角，“凑够一撮人就可以走了，和红绿灯无关”。虽然这和公民素质存在一定关系，但是作为执法者的我们也难辞其咎，没有通过法治的刚性从根本上遏制这种法不责众的错误思想，弱化了法律权威。等形成一定“风气”之后，警察再想予以治理，就立马与群众形成对立面，也同步弱化了警察执法权威。媒体宣传从舆论监督向舆论审判、道德绑架转变，当前社会普遍存在“弱者”心态，谁示弱谁有理，先抢占道义和公众情绪的制高点。而这个过程中，部分媒体则充当着为“弱者”伸张正义的角色，有的以偏概全把极个别民警的违法、违纪行为放大到整个公安队伍，使部分群众形成了思维定势：公安队伍无好人。有的歪曲事实或者断章取义，一盆脏水泼出去，群情汹汹，警察百口难辩，即使后期发布了更正信息，也因缺乏“奇观性”而影响有限。
　　三、破解新形势下执法风险的对策思考
　　公安机关的职能属性和警察的工作属性决定了其与社会层面长期接触并可能发生直接摩擦，社会矛盾很容易转移到他们身上，警察会为很多社会问题“背黑锅”；另外，公安机关作为国家、政府和法律的代言人，不可避免地承受现实和网络舆论的冷嘲热讽，这会对警察身心造成更为严重的二次伤害。因此，公安机关和广大民警既要苦练内功又要善谋外势，以政治的清醒与法治的理性，采取得力措施，从法律、政治、教育、心理、舆论等各个方面破解职业风险，推进法治公安建设。
　　（一）正确认识法治理念，构建完备的执法制度体系。首先要理清人性化执法和规范化执法的关系。在大力倡导人本管理的今天，不可否认的事实是，如果没有科学的规范的执法制度作支撑，人性化执法也会成为空谈，“人性化”与“规范化”是相辅相成的，推行“人性化执法”的首要任务就是要逐步建立起一套科学规范的且行之有效的执法制度，执法制度是实施人性执法的平台。换个角度来看，人性化执法是以严格执法为前提的，人性化受到法制化的制约，不存在脱离或凌驾于规范化执法之上的人性化执法，否则人性化执法就是传统意义上的“人治”，而非现代意义上的“法治”。其次要将权力关进制度的笼子。公安部长郭声坤在公安部党委（扩大）会议上强调要把习总书记在中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上提到的严格规范公正文明要求落实到执法全过程，这就要求我们不断完善制度机制，紧紧围绕公安执法活动的重点方面和关键环节，进一步规范执法依据、程序、行为，建立健全执法监督机制，完善公安执法权力运行机制，确保执法权力在法治轨道和制度框架内运行。同时，深化警务公开的范围、内容和具体标准，从执法依据、刑事行政执法、制度纪律等方面，将公安机关办案办事程序、工作流程等内容向群众公开，使执法主体、执法流程透明公开，以公开促公正。最后要营造全民守法的良好氛围。通过积极的开展普法宣传，加大对侵害警察人身、职务、财产权等违法行为的制裁力度，以此护法威、扬正气，形成全社会对法律的崇尚，维护法律的尊严，确保警察的正常履职，使公民养成“守法光荣、违法可耻”的观念。实事证明，法治与和谐、严格规范执法和人性化执法是不冲突的。
　　（二）正确把握公安职能，摆脱法外职责对民警的束缚。一方面公安机关应明确把治安管理、刑事侦查和犯罪控制等常规警务活动作为自身主要的工作职责，将不属于公安机关职能范围的活动交给相应的行政部门或社会团体。不能搞大包大揽，要明晰“社会管理”和“社会治安管理”的边界，明晰警务活动和非警务活动的边界，避免将其他行政执法机关不愿管或解决不了的问题推到公安机关头上，真正将有限的警力用到社会治安管理和打击刑事犯罪上来。另一方面加强宣传去“全能化”，要抓好源头分流，市局指挥中心对不属于公安机关管辖的事务，通过110联动及时移交给相应的政府部门或社会组织，并对群众加以引导，把大量的非警务活动分流出去，减轻基层公安机关的压力。基层单位可利用防范宣传周、警民恳谈日等活动，对其他政府相关职能部门的热线电话进行宣传，扩大受众率。使基层公安机关从大量的非本职工作中解脱出来，全身心投入到履行好法定职责中去，切实做好打击、防范和治安管理主业，维护社会治安稳定。
　　（三）正确运用绩效评价，建立科学完备的绩效导向机制。一是要抓考核规范，防止随意性。绩效考核有着明确的导向作用，“考什么、怎么考、结果如何运用”决定着“干什么、怎么干、干的好与坏”。因此，要从“源头”即考核办法上抓规范，要防止甚至是杜绝让考核办法成为部门“分利益蛋糕”的工具，体现考核办法的三个性：方向性、指导性、权威性。方向性要基于公安机关主要职能，结合本地实际，从宏观上确定一个阶段公安机关工作的重心。如当前违法犯罪高位运行，那么打防各类违法犯罪就应当是考核主要内容；指导性要基于对社会发展变化的研判，切合形势发展的需要，如当前网络通讯诈骗犯罪突出，已成为影响社会治安和群众安全感的重要因素，那么就应当把此类案件打防纳入考核之中；权威性要基于对公安工作和队伍建设的统筹，确定的项目不宜“随意”改动，考核的操作上要尽可能的避免“人为因素”影响。二是要抓考核公平，防止功利化。好的管理让人成长、坏的管理把人逼疯。绩效考核是一种管理手段而不是管理目的。因此，绩效考核应当把重点摆在引导公安机关和广大民警工作的积极性上，而不能让绩效考核成为工作上的一种“枷锁”。在绩效考核的实施过程中，一定要体现公平性，不能让绩效功利化。有文章分析，一般而言绩效=业绩+能力+态度，占比分别为70%、20%、10%。由此可见，绩效和业绩是不对等的，单纯从业绩去评价一个单位或者民警个人有失公正，应该从地区资源、警力配置、业务能力、工作态度等全方面、理性的去评价。如之前所说，好的管理就是要注重能力培养，提升工作主动性，变“要我干”为“我要干”，只有这样才会让人不断成长，让队伍更高效。相反，坏的管理一味的盯着业绩数字，而不重视或者忽视了能力和态度在绩效中的重要性，进入无止境的“竞赛”，模式，那么只会把人逼疯，缺乏可持续的源动力，甚至在考核过程中“弄虚作假”、“欺上瞒下”等等行为发生。三是要抓考核效能，防止无效化。绩效考核的出发点和落脚点都是推动工作。为此，绩效考核应当为工作而考核，不能为考核而考核。在考核的结果上，要能够体现民警和单位的工作效能，要减少或者删除那些不能反映实际工作的指标项目，如前面举例说道的社区民警考核，应当重点围绕社区民警主要职责从量、质、效等方面开展考核，而不是通过台账、数据、记录等等进行考核。同时，考核项目指向要有客观性，即避免主观性评价，特别是不能对主观评价实行不科学的排序，如对某些满意度的排序考核，在达到99.8%的情况下列最后一名，无论是99.8%的可信度还是排序，都无法让人信服，那么此项指标也会失去意义。当然，理想和完善的绩效考核是很难制定的。因此，被考核单位也应正确认识，工作不能就绩效而绩效，而应将工作的主要精力集中在本职工作上，宁做实实在在的工作，也不能图考核“虚名”，更不能在考核中为达目的“不择手段”。
　　（四）正确掌握舆论导向，构建顺畅的警媒公共关系。一是要强化危机意识规范执法行为。新闻媒体作为一种新的社会监督形式，特别是微信、微博等新媒体的异军突起，实现了现代网络技术和民主监督的有机结合，与传统的监督相比，具有独特的优点和强烈的时代特征。公安机关要通过各种教育形式，加强对民警个人公众形象危机意识教育，深刻认识到良好的社会形象是公安队伍的生命，促使每名民警都明白自己的一言一行、一举一动都代表着公安队伍的整体形象，培养主动打造良好形象的觉悟，抵制损害警察形象的行为。尤其要注重细节养成，深刻认识执法者的言行关系到法律尊严，民警的形象在很多场合是法律形象的具体化，要加强对民警言语行为、内务管理、窗口服务进行管理约束，给群众留下正面、健康的执法形象。二是要充分发挥舆论导向作用。当前，网络涉警舆情氛围严峻，过多的片面指责误导了部分群众对公安的印象。为此，要利用各级主流媒体，及时刊载、播出警务信息，对重大案（事）件要主动对接，以召开新闻发布会的形式对公安工作进行广泛深度报道。特别是对于一些涉警负面信息，要主动沟通、主动公布，尊重媒体和群众的知情权，减少否定或抵触情绪，增强理解和信任。只有切实落实好这些宣传措施，才能极大地促进人民群众对建设法治公安的信任、理解、支持和参与。三是要树立正确的“事本位”思想。对媒体而言，要增强自身责任感，客观公正真实的报道涉警舆情，做到客观披露事情的来龙去脉，引导舆论向有利于社会稳定的方向发展。在此基础上，建立完善的指导和监督机制，对失事报道造成社会影响的进行通报整改或视情追究法律责任，以此杜绝虚假失实新闻和信息，促进新闻的真实有效性。对个人而言，公安机关应加强网络监管，一旦发现网民在网上恶意炒作、捏造虚假信息果断快速处置，避免事态扩散，对造成恶劣影响的依法处理。
　　（五）正确看待警群关系，以规范文明执法强化警察权威。一是要提高自身素质。人民警察执法水平不高、法律意识不强是造成警察执法权益受损、执法权威弱化的重要原因。“打铁还需自身硬”永远是一个硬道理。公安民警要从加强自身素质入手，强化实战训练，充实法律知识，提高查缉战术和防护技能，确保在实战中从容应对暴力袭警行为。同时，在执法时务必做到有理、有力、有节，依法行使职权，讲究工作方法，善于将消极因素转化为积极力量，变抵触情绪为自觉配合，根除因民警自身素质不高引发的事端。二是要严格规范执法。权力和权威是相辅相成的，权力是“硬实力”，权威是“软实力”，正确行使警察权力可有效提高警察权威，而警察权威的提高反过来又会巩固警察权力。在行使警察权力中必须做到严格规范。严格要求的是坚持“法律面前人人平台”，排除背景因素、人员身份、行政妥协、舆论干扰等外部影响，立足在法律框架内依法处置；规范要求的是民警在执法过程中，要对照公安机关职责，将法律赋予的执法职责细化分解到每个执法环节。如当前推广应用的执法记录仪，即是对执法活动的自我监督，又是对公安民警的有效保护，基层执法单位必须对此有正确的认识，积极主动的将佩戴执法记录仪落实到执法活动中去。三是要建立健康的舆论环境。要让执法回归正常，离不开健康的舆论环境。特别是在自媒体高速发展的今天，社会公众获取信息的主要渠道是通过新闻媒体，公安执法应该接受社会监督，这对促进执法规范化建设有着不可忽视的推动作用，但是不应被舆论裹胁。这种不健康的舆论环境导致民警不想管、不敢管，严重干扰了公安机关正常执法工作，打击了民警的积极性。公安机关必须加大维护执法者权威的力度，对诬告、恶意投诉、妨碍执行公务等行为依法处置，坚决驳斥对警察不实的舆论攻击，要从行政、法律上规范自媒体行为，以法治的刚性强化警察权威，建立健康的舆论环境。<\/td>"); document.writeln(" <\/tr>"); document.writeln(" <\/table>");