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　　近年来，鄂州市民政局在市委、市政府的正确领导和省民政厅的大力支持下，鄂州市在构建城乡社会救助体系建设上，进行了一些有益的尝试，取得了一定的成效，特别是城市低保、农村低保、大病医疗救助、教育救助、孤儿救助等制度的建立和实施，有效保障了我市困难群体的基本生活，为城乡弱势群体撑起了一片蓝天。
　　一、鄂州市城乡救助体系的现状
　　截至目前，鄂州市享受生活救助的城乡困难居民23907户50390人，月发放资金700多万元。大病医疗住院救助6200余人次（含门诊救助），年发放救助资金600余万元；义务教育救助1300余人，发放救助资金近20万元；城乡享受生活救助对象春节慰问400多万元。城市低保对象享受教育、医疗、用水、用电、住房、司法等优惠援助600多万元。
　　（一）城市低保管理日趋规范，实现了动态管理基础上的应保尽保
　　鄂州市低保工作于1997年7月在城区四个街道办事处启动，2000年6月扩面到区政府所在地，2001年1月覆盖全市。保障标准由当初的110元提高至230元。截至6月底，全市低保对象达11618户27265人，享受低保的人口占全市非农业人口的6.8%。今年以来累计发放低保金2544.41万元。在实际工作过程中，鄂州市一是适时提出了“应保尽保、特困重保、超标退保、阳光施保、依法治保”的城市低保五保原则，为城市低保的规范管理指明了方向；二是在全省首创跨社区成立低保服务站，直属市低保管理办公室垂直管理，从源头上杜绝了低保初审阶段的不规范行为；三是在城市低保审批过程中，始终坚持“三个三”制度，即：三级逐户调查核实、三级民主决策、三次张榜公示，把住了入口关；四是创立了低保对象分类施保、按季续保、限期保障、重点跟踪、常年公示、定期复查的管理“二十四字方针”，强化动态管理，真正做到了低保对象进出有序，升降及时。我市城市低保对象由非农人口的9.8%下降到6.8%，每月变动比例达5.6%；五是加大了城市低保信息网络建设力度。已初步形成了市、区、乡镇三级联网的信息通畅的低保网络。我市城市低保的管理服务模式被民政部、省民政厅誉为“鄂州模式”。
　　（二）农村低保大胆突破，农村特困群众的基本生活得到了初步保障
　　启动农村低保，既是鄂州市政府2006年向全市人民承诺的十件实事之一，同时也是鄂州市民政部门自我施压，在全省地市州级率先启动农村低保的大胆尝试。为了把实事办好、好事办实，鄂州市一是提出了高标准操作，低水平起步；科学分类，特困重保；属地施保，动态管理；公平、公正、公开的四项原则。二是充分运用鄂州市城市低保工作的成功经验，实行了分类保障，突出了特困重保。鄂州市将救助对象分为一、二、三类进行保障。三是自加压力，多渠道筹集资金救助资金，救助12289户23125人，救助比例占农村人口的3.15%。四是实行社会化发放，有效地避免了层层截留、克扣等问题。鄂州市农村低保的做法得到省民政厅的充分肯定和人民群众的普遍赞同。
　　（三）城乡“三无”对象的供养力度日趋加大，五保供养难题得到彻底解决
　　近年来，鄂州市加大了城乡“三无”对象的供养力度。一是城市“三无”对象在足额享受城市低保的同时，每人增发80元的生活补贴（居住在城郊的每人30元）。二是加大了“福星工程”的建设力度。鄂州市委、市政府把农村五保“福星工程”作为维护社会稳定、促进农村物质文明建设的“民心工程”来抓，全市共投入资金近2000万元，新建和改扩建福利院23所。全市乡镇福利院由原来的18所增至26所。集中供养人数由原来的270人增至1566人。供养标准为集中供养的每年2160元，分散供养的每年1560元,高于全省平均水平。供养经费通过双直达全面落实，每年分两次下拨，保障了五保对象的生活需要。三是对城乡集中供养的“三无”对象每人每年发放200元的小病医疗补助。四是免除城乡“三无”对象的火化费并送骨灰盒，低保对象的火化费减半收取。目前，鄂州市“三无”对象供养难基本得到了解决。
　　（四）城乡一体大病医疗救助顺利实施，城乡特困群体的治病难问题得到了有效缓解
　　鄂州市贫困群体大病医疗救助从一开始就实行城乡一体的救助制度。城乡贫困群体在大病医疗救助上享受同等待遇。在实施大病医疗救助工作中，民政部门想困难群体所想，急弱势群体所急，一是出资90多万元资助全市城镇低保对象和集中供养五保对象参加惠民医疗保险，农村低保对象参加新型农村合作医疗；二是积极开展医前定额救助，对患门诊大病、常见慢性病的低保对象采取发放门诊（购药）卡的方式给与适当救助；三是研究制定“三办合一”的医中救助新办法，对住院治疗的救助对象实行医中救助，简化手续，方便群众，防止弄虚作假问题的发生，实现了医疗救助与医疗保险无缝对接，为医疗救助对象提供及时、便捷、协调、高效的服务；四是对医后救助严格控制，对因患急性病来不及到定点医院治疗或本市无力治疗的对象，经严格调查核实，只要有定点医院鉴定，手续齐全，均及时给予医后救助；五是进一步完善医疗救助制度，着力帮助困难群众缓解看病难问题。多次协调劳动、卫生部门及相关医疗机构，进一步整合资源，并出资6万元新开发了医疗救助软件，建立统一的救助平台，实现医疗救助和医疗保险、医疗机构优惠减免措施的无缝对接，方便了困难群众。截至6月底，全市今年共发放医疗救助金305.2万元，救助6221人次，并出资108万元资助全市城乡低保对象参加医疗保险。
　　（五）造血型救助模式逐步形成并完善，教育救助力度日趋加大
　　城乡贫困群体的困难是多方面的，除生活、医疗等急需政府救助外，教育的高投入也使得贫困群体不堪重负。为了变输血型救助为造血型救助，提高贫困群体的脱贫能力，我市相继推出了四项举措：一是对城市低保户子女九年义务教育实行“两免一补”。从2005年起，城市低保家庭九年义务教育学生的“两免一补”全部纳入民政救助范围；二是对低保家庭在校学生实施生活救助。城镇低保户家庭子女就读高中（中专、中职）的每人每月增加60到80元，就读大学的每人每月增加100到150元的救助金，年救助920余人，直到完成学业为止；三是在重点高中开办“阳光班”。从2006年开始，民政部门对特困家庭子女中考成绩达到鄂州高中录取分数线并在鄂高就读的，每人每年资助2000元，三年6000元；四是积极开展资助特困生“圆大学梦”活动。自2005年起，每年筹集资金30多万元，对城乡特困家庭的子女读大学的给予资助，每人一次性救助2000—3000元，有效地缓解了贫困学子“有学愁费”的燃眉之急。近两年来，鄂州市每年用于教育救助的资金达130多万元，救助贫困学生在2500人以上。
　　（六）农村“安居工程”稳步推进，贫困群体住有所居的愿望逐步实现。对农村低保户实行危房改造是鄂州市政府连续两年承诺的十件实事之一。鄂州市通过定准对象，建档立案；严格审批程序，把好危房改造对象入口关的基础上，科学确定户型规格及补助标准，基本保证低保户不因建房而举债。本着人少少建、人多多建、多建多补、不搞一刀切的原则，按每户实际人口确定户型规格及补助标准。新建房的建筑规格为1-2人户40平方米；3-5人户60平方米，6人及以上户80平方米。三种规格房屋均为砖混或砖木结构平房。市级资金补助标准为：新建房按每平方米180元标准补助到户，旧房维修每户平均补助4000元。为了解决新建房每平方米存在60-80元的资金缺口问题，采取了“五个一点”的办法，即社会捐助一点、对口部门帮扶一点、亲友资助一点、低保户自筹一点、镇村组织投工投劳帮一点。2007年以来，鄂州市共投入因灾倒房恢复重建资金2000多万元，完成2029户危房改造工作任务，救助困难人口8000余人，使农村贫困群体的住房条件得到明显改善，初步实现了农村贫困群体住有所居的愿望，基本实现农村特困户“消危”目标。并被省政府表彰为“全省雪灾倒损民房恢复重建工作先进单位”。《中国社会报》于2008年11月10日以“湖北鄂州：‘融冰化雪’建起安居工程”为题全面介绍了鄂州市民政局灾后倒房重建暨农村低保户危房改造工作的主要作法和经验。
　　（七）社会弃婴和流浪乞讨人员得到妥善安置和及时救助。2005年，鄂州市民政局主动向社会公开承诺，凡是被遗弃的婴儿和儿童，民政部门无条件收养。截至目前，鄂州市光荣院共收养弃婴20多名，采用分散和集中供养的方式得到了妥善安置。所有弃婴都纳入最低生活保障救助范围，有效保障了他们的生活。两年来，鄂州市筹措和争取上级资金10多万元，先后将6名患有先天性疾病的残疾弃婴送到省、市有关医院进行手术治疗，效果较好，基本解除了他们的病痛之苦。
　　2006年，鄂州市投资近200万元在城东新建了一所集办公、救助和供被救助人员娱乐功能于一体，可同时容纳40名求助人员居住的综合救助大楼，彻底改变了鄂州市救助管理站长期租房办公、救助工作无法正常开展的局面。近两年来，鄂州市救助管理站坚持救助原则，共救助流浪乞讨人员2760多人，使符合条件的救助对象均得到及时救助。
　　（八）城乡社会福利机构建设进一步加强，成果显著。一是城市福利中心建设进展顺利。投资4500多万元，新建一所占地面积70亩的综合性城市福利中心是鄂州市政府2007年承诺的十件实事之一。目前，该工程进展十分顺利，目前，鄂州市城市福利中心筹集到位资金达3500多万元，城市福利中心主体工程已经完成，现正在有计划地组织开展人员招聘、培训以及内部设施的采购等工作，预计今年8月中旬城市福利中心可正式投入使用。建成后的城市福利中心是一所集城市福利院、流浪未成年人救助保护中心、儿童社会福利院、城市老年公寓四位一体的全省一流的综合性社会福利机构，能够为社会上的老年人、孤残儿童及流浪未成年人提供良好的医疗、康复、教育和健身娱乐等系列服务。该工程填补了鄂州市城市福利事业的空白，是鄂州市民政事业的一个历史性的飞跃。二是农村福利院提档升级活动取得初步成果。在彻底解决鄂州市五保供养难题的基础上，近年来，鄂州市按照“突出重点、形成特色、规范管理、提升形象”的工作思路，在全市范围开展了以“整顿提高、强化管理”为主要内容的提升农村福利院管理水平活动，取得了初步成果。2008年，全省表彰的40个农村模范福利院中，鄂州市碧石、太和2家福利院受到省民政厅的通报表彰。
　　二、鄂州市社会救助体系建设存在的矛盾和问题
　　鄂州市社会救助体系建设经过几年的努力，取得了一定的成绩，救助体系的框架已经基本形成，但救助体系建设中仍然存在一些问题和矛盾，离城乡一体化目标还有不小距离，有些问题还严重制约了社会救助工作的健康发展。
　　一是社会救助资金与社会救助工作发展需求的矛盾日益突出。目前，鄂州市社会救助资金主体来源于上级业务部门和市本级财政预算。区以下财政薄弱，对社会救助投入的资金甚少。随着社会的发展进步，社会救助所需资金量会越来越大，市级社会救助资金筹措压力也会越来越大。
　　二是基层从事社会救助工作的力量薄弱，与繁重的救助工作任务的矛盾日益突出。今后，随着国家各级政府在改善民生上投入资金的逐步增加、救助的内容也将越来越多，且要求公平、公正、公开的力度也越来越大，民政部门所承担的任务也将越来越重。而目前鄂州市社会救助工作机构和人员呈“倒三角形”结构，尤其是乡镇普遍只有一名民政助理员，根本无力完成日益繁重的社会救助工作任务，难以保证工作的公开透明。
　　三是城乡一体的综合社会救助体系尚未形成，难以发挥整体效能。社会救助工作涉及到民政、劳动、教育、卫生等多个部门，由于缺乏统一高效的协调机制，目前各部门自成一体，横向协调不够，致使贫困群众有些应该享受的救助政策和优惠措施没有得到完全落实，重复救助、多头救助的现象仍然存在，各项社会救助措施难以发挥1+1>2的整体效能。
　　四是城乡低保工作仍存在一些不完善的地方。由于大多数低保申请人或低保对象没有固定收入，隐性收入很难核定。加之有的单位拒绝提供真实有效的收入证明或故意出具虚假证明，给准确核定家庭收入造成困难，导致部分城市低保对象和保障金额准确度不够，低保在某种程度上还存在关系保、人情保、公示不及时或不公示等现象。
　　三、加快鄂州市城乡一体社会救助体系建设的几点建议
　　（一）理顺城乡社会救助工作体制。社会救助应形成政府救助、部门优惠、社会补充的大救助格局，救助的主体应该是各级人民政府，各级政府应该承担起社会救助的主导作用。一是各级政府均应成立社会救助工作领导小组，统一领导、协调、组织本区域内的社会救助工作；二是进一步理顺全市社会救助工作机制，市、县（市、区）、乡镇（街道）的机构名称、性质应该统一，并明确各级各部门职责；三是在乡镇以下设立社会救助服务站，通过以钱养事的方法，充实基层社会救助工作人员；四是要保证社会救助工作经费的落实，可参照城市低保的做法，规定社会救助工作经费的比例和列支渠道，确保社会救助工作的正常开展。
　　（二）加大社会救助经费投入力度，努力缩小城乡社会救助差距。实现城乡社会救助一体化，关键是要逐步缩小城乡社会救助差别。在党中央明确提出要实现城乡统筹发展，鄂州市要率先实现城乡一体化的大形势下，各级更应加大对城乡社会救助的投入，逐步缩小城乡水救助领域和标准上的差别。要根据鄂州市国民经济发展的实际情况，以减少城乡低保差距为突破口，逐步提高城乡低保标准，进而在各个救助领域不断缩小城乡差别。
　　（三）积极探索城乡退役士兵享受同等的安置保障待遇的新途径。现行的安置政策是城镇退役士兵和转业士官要给予安置，农村退役士兵不予安置。目前，鄂州市退役士兵安置工作实行以货币化安置为主，帮助就业为辅的退役士兵安置工作模式。城镇退役士兵自谋职业货币化补偿安置金为每人1.5万元，转业士官为每人3万元。而农村退役士兵则没有任何补偿。实行户籍制度改革后，城乡居民消除了户籍差别和城乡二元户口结构，都是鄂州居民，不应存在城乡差别。要实现城乡一体化，对城乡退役士兵都要妥善安置。考虑到农村退役士兵有一定的土地，所以建议将农村退役士兵的安置保障标准定为1万元。近年来，鄂州市每年退役士兵约有580人，其中城镇退役士兵约340人，农村退役士兵约240人。如果农村退伍士兵按人均1万元的标准计算的话，年需资金240万元。建议各级财政要加大对退役士兵安置工作资金的投入力度，使农村复退军人能享受到1万元以上的自谋职业货币化补偿安置金。
　　（四）探索福利院供养管理新模式。鄂州市农村福利院经过几年来的建设，取得了显著成绩，五保对象在自愿的前提下，实行由政府集中供养，解决了他们的后顾之忧。当前农村福利院建设主要是应该在完善管理和优化服务上下功夫，积极探索新时期提高农村福利院管理水平的科学模式。

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